一、设置藏人所
平安京建成之后不久，桓武天皇就驾崩了。平城天皇即位以后，宠信近臣，甚至还企图将都城迁回平城京。所以，平安京的建设一直没有什么发展，依旧是当初刚建成时的模样。“药子之乱”平定以后，大同五年（810年），改元弘仁，朝廷终于开始着手建设平安京。接下来简单地讲述一下当时的状况。
同年，即弘仁元年（810年）年初，朝廷设藏人所[1]，近侍于天皇左右，负责上传下达。这原本是中务省[2]的职责，由闱司[3]负责小事的传达。然而，在平城天皇时期，闱司被内舍人[4]取代。这些内舍人都由荫子充当，他们原本就是贵胄公子，凭借祖先功勋而入职，未必有多少学识。于是，嵯峨天皇废除内舍人，恢复闱司，又为公务方便而增设了藏人所。
《职原抄》等记载，藏人所的职员包括别当一人、藏人头二人、五位藏人三人、六位藏人四人，此外还有非藏人、出纳、小舍人、杂色、所众及泷口。
其中，藏人头由辨官及近卫中将各一人担当。
辨官有左右大辨二人，相当于从四位上，唐名为尚书左右大丞，是主管宫中事务的重臣，需从名门望族之中挑选有才干的人担任。豪族之中有文才的人都以兼任辨官为荣。没有文才的人，则不能担任。左右近卫中将、少将之中有才名的人，也以迁任或兼任辨官（大辨）为荣。
大辨之下，设中辨二人，相当于正五位上，唐名为尚书左右中丞。中辨下设少辨二人，相当于正五位下，唐名为尚书左右司郎，由名门望族子弟担任。此外，中辨或少辨还可以加设一名权官。以上辨官合称“七辨”。
尚书有管辖、权衡的职责，所以人选必须慎重。“七辨”与上天七星之象相呼应，汉朝时，尚书是皇帝身边近身侍奉的人，所以都要口含鸡舌香，手握兰草，因此也被称为“握兰之职”。
藏人所是嵯峨天皇弘仁初年才开始设置的。弘仁之前，都是由少纳言和侍从担任近侍传达的工作。到了嵯峨天皇时期，首次专设这个机构，由公卿之首兼任长官，称为“别当”，如“左大臣别当”。
藏人头从官阶为四位的侍臣中挑选，古代也曾有官阶为五位的藏人头，到近代就没有了。五位藏人是从官阶为五位的侍臣中挑选三人担任，六位藏人是从官阶为六位的侍臣中挑选四人担任，这些五位和六位的藏人被称为“职事”。此外，从六位侍臣中挑选良家子弟，在大殿上侍奉，负责往返宫中的工作，他们被称为“非藏人”。
大殿之上的事务，属于藏人头辖下职事的职责范围，所以职事也被准许上殿。藏人头又被称为“贯首”，因为他们近侍于天皇身侧，占据着大殿首席之座，即便是官位在他们之上的人，也必须坐在他们之下，故而得名。例如，同样是大辨，没有兼任藏人头的，座次就在担任藏人头的大辨之下。
藏人头号称“贯首”，从四位的内官中挑选，包括辨官一人（多由左右大辨或左右中辨担任，极少由少辨担任。中辨担任的情况也不多，只有在左右大辨已经兼任了参议，不能身兼两职的情况下，才会由中辨担任）及近卫中将一人（由左右近卫中将担任，少将不可担任）。这两人在大殿之上位居首席，代天子言，威势十足。参议之职有缺时，直接由藏人头兼任，因为参议这个官职关系到朝中大小事务，一般人根本难以企及。
五位藏人有三名，唐名为仙郎或夕拜郎，均由名门子弟担任。没有兼任藏人的辨官，俗称“素辨”，即便升至大辨，也毫无威势可言。名门子弟之中，才学兼备并且已经获得上殿议事资格的五位以上官员，只有先出任藏人，才能一路升迁，青云直上。被选为藏人的那天，如果能被任命为左右卫门府，或者是左右兵卫府的佐（次官）——也就是兼任武官，是为最佳；其次是兼任勘解由使次官；再次是兼任式部、中务等的少辅；最次是兼任其他省的少辅。其中，以左右卫门佐或左右兵卫佐的身份出任藏人，然后再兼任辨官（即使是少辨也没关系）者，最荣耀。这被称为“三事兼带”，可谓是“选中之选”。
六位藏人有四名，第一名叫“极葛”，其次是“差次”，再次是“姓氏+藏人”，如源氏就叫“源藏人”，最后是新藏人，这四人都是从世代大夫（即先担任四位右京大夫或者大膳大夫，然后升迁至三位参议的家世背景）之子，或者是散位大夫（虽然没有官职，但有四位或五位官阶，没有上殿资格的家族）之子中，挑选才学优渥之人担任。对于散位大夫出身的人来说，这是步入仕途的必经之路。不过，五位内臣被任命为六位藏人时，需要先把官阶降至正六位上。因为散位大夫即便官阶在四位，也没有资格进宫上殿，而藏人虽然官阶只有六位，却是天皇近侍。而且只有藏人的官阶可以做到“正上”，其余如正六位下，往上升只能是从五位下，而没有资格做到“正六位上”。正五位、正四位也是一样，只有藏人能成为“正上”。
六位藏人的职责和五位藏人差不多，除了协助天皇处理朝中政务，还负责伺候天皇的饮食。所以“极葛”可以拜领天皇穿旧的御袍，在仪式典礼的时候穿着。如果以“极葛”身份侍奉过三代君王，就会晋升为准许上殿的贵族。即便出身于没有上殿资格的散位大夫之家，也有在以“极葛”身份侍奉第三代君王期间被晋升为准许上殿的贵族的特例。
因此，《尊卑分脉》[5]等贵族宗谱中，在人名旁标注“三事五藏”等字样，其实就是为了凸显这个人的才德。
不过，不管是藏人头还是六位藏人，所有藏人的任命，都不属于重臣奉命下达的公文，而是天皇口述的“内侍宣”。一般都是由天皇直接告知当值的藏人头，再由藏人头转述给出纳，从来没有天皇直接对当事人下诏的先例。
《职事补任》记载，嵯峨天皇初设藏人所时，第一任藏人所别当由右大臣藤原内麻吕担任，藏人头由左近卫中将从四位上巨势野足与左卫士督从四位下春宫大夫藤原冬嗣担任。同年[6]，巨势野足迁任参议，空出来的藏人头一职由左少辨内藏头春宫亮从五位上藤原三守继任。
当时，嵯峨天皇十分喜爱嵯峨山庄，时常出宫临幸。嵯峨天皇不在宫中时，如果有朝会，藏人头就会在空空的天皇宝座前放下竹帘，自己侍立于宝座旁，代为听政，然后再将朝臣的意见转述给嵯峨天皇，请求天皇圣裁。因此，即便是“职事”（五位、六位藏人），在当时的政局之中，也颇有权势。