官界的戒饬、返举虚纳[12]及未纳未进[13]
前面说到，藤原良房摄政以后，政刑以宽松为主，这既是出于对神佛的崇敬，暗中也有收揽民心的目的。但对于官场，藤原良房还是进行了大力整治。
《日本三代实录》贞观四年（862年）三月二十日条记载：
诏：五畿七道诸国，责医师博士解由，先是下野介伴河雄奏言：年中轮贡调庸杂物，色数非少，而民弊人奸，未进猥积，实是纲丁盗犯，使者懈缓之所致也。今在任博士四人，医师三人，皆非练道受业之辈，空费俸禄，无益生徒，请一准史生，差充纲领，若不请返抄，责其解由，令偿欠负。（中略）从之。
其后，朝廷对畿内下诏：
出举官稻，简点民徭，历代相沿，百王不易之政也。方今淳源已远，薄俗逾滋，不欺之德罕闻，苟免之行流竞。遂乃贡赋逋悬，公私阙乏，返举虚纳，何国不然？未纳未进，诸郡皆是。虽频下格制，务加催督，而日不如古，弥以过甚。贪吏不免夺俸之苦，弱人多失怀士之心，上下同嗟，首尾难救。又每国司迁代分付受领，缺损所积，十而三四，（中略）今须国内所有诸民除非赐垦田，其纳租之法，皆增于旧例。京户土人口分田，旧例段别一束五把，今增加一束五把，杂色田段别五把，因即京户咸免徭分，土人复徭二十日，但土人例役之内，所不足者，便以民稻，充于功食。凡厥年中杂用，皆当以彼稻支给，但当非常异损之年，应轮地利，（中略）唯彼国田少租乏，难支例用，如无出举，恐乖远图。
“返举虚纳”“未纳未进”，所有国郡都这样，可见当时国司等极其懈怠。《日本三代实录》贞观四年（862年）四月条记载：
贞观四年（862年）四月十五日癸丑，诏曰，（上略）即位以还，五年于兹，徒闻府帑空竭，经用不支。供赋逋悬，吏人嗟毒，未得所以救之之要术。（中略）宜参议以上各论时政之是非，详世俗之得失，伤化害人，不便于时者，节用谨度，当利于国者，并尽昌言，以沃朕心。
不过，上文提到的奏议，史料中并没有记载。只有右大臣藤原良相在论及时事时，委婉地提过应该把人才举用放在第一位。藤原良相当时有良臣之名。贞观元年（859年）二月，藤原良相奏请，在自己的私宅第一区建崇亲院，让藤原家族里无家可归的人住在里面。崇亲院隶属施药院[14]，里面的各种器物家什，都由施药院管理。又建延命院，隶属劝学院，让藤原家族里患病的人在这里接受治疗。
贞观六年（864年）正月，纪今守上奏：
贞观六年（864年）正月二十八日，乙卯，左京大夫兼山城大和守正四位下纪朝臣今守（即纪今守）上言三事：
其一，复旧出举正税事。贞观四年（862年）三月二十六日格云：除诸寺灯分料之外，悉停出举，但增收田租，以充例用并年中杂用者。令检彼年税账可收租稻，其数乏少，曾不足徭丁之功食，多费用往年之正税。
其二，减征田租事。同前格云：田租恒例，段别一束五把，今增加口分田段别一束五把，杂色田段别五把者，而国内水田不必一等，上中田少数，下下田多数，至征田租，动致未进，加之下田以下无人买作（今“小作”[15]），然则，田畴荒废，翘足可待。
其三，增加民徭事。同前格云：民徭三十日，今复二十日，若不足例役者，给功食雇役，其料用租内者。今准格旨，给功食役，而民无休息，徒尽官物。须依今年（贞观六年，即864年）正月七日之诏（七日之诏，指因天皇元服恩赦“天下百姓之徭，赐免十日”）复十日，可役二十日。今守等守格旨，施行民间，而惯先古之旧规，嫌当今之新制，不早改张，恐致公损。云云。
清和天皇准许。
当时随着各属国与京城之间的联系渐渐变得紧密，各种事物的发展日新月异。加上佛教兴盛，各种国祭和地方法会不断增加。所以如果继续按照延历时期的制度，那么地方官，也就是国卫的花费就会不够。民间也是一样。
因此，国卫在以前的规定之外，不得不额外向民间收取赋税。于是，租税增加，徭役繁多。其中增加的部分，其实就相当于现在的地税。然而，对于百姓而言，赋税增加，就会引起出举未纳和地税未进。徭役繁多，则会影响到农事，导致田地荒芜，正税未进、不纳。
如果这时候再加上国司贪腐，那百姓的生活状况就可想而知了。
不过，在这种情况下，即便是“循吏”（良臣），为了维持地方经济，也只能这么处理。国家经济的难处，从古到今都是一样的。
当时一部分地方官的生活状况，可以参照《日本三代实录》贞观二年（860年）九月陆奥出羽按察使平高栋的上奏：
（大意）边陲地区的官吏，离乡背井，远赴他乡，除公职俸禄之外，没有其他收入。然而，官田歉收，那些地方官就领不到俸禄。请按太宰府一样，如果官田歉收，则以正税充当官僚俸禄。
（清和）天皇准许。