人臣摄政初现、行政从宽
天安二年（858年）十一月七日，皇太子（惟仁亲王）于大极殿即位（清和天皇）。清和天皇即位时年仅九岁，开启了日本幼帝即位之始。根据先帝（文德天皇）遗诏，由太政大臣藤原良房摄政，开启了人臣摄政之始。当时左大臣为源信（嵯峨天皇皇子），右大臣为藤原良相。
关于摄政[1]之职，《职原抄》记载：
大臣兼之，（中略）清和天皇幼而即位，外祖忠仁公（藤原良房），奉文德（天皇）遗诏而为摄政，是本朝以人臣为摄政之初也。
不过，文中的“遗诏”只是文德天皇口述，史上没有见到诏书或者宣命之类的文书。《神皇正统记》记载：
第五十六代清和天皇，（中略）水尾帝也，（中略）我朝幼主即位之事极少，此天皇九岁即位，（中略）践祚之后，外祖（藤原）良房大臣，始为摄政。
所谓摄政，始于唐土，唐尧之时，启用虞舜代行政务，谓之“摄政”。（中略）殷代，有圣臣名为伊尹，辅佐汤及太甲，称为“保衡”，又名“阿衡”，其心即为摄政。周之世有周公旦，（中略）成王之叔父也，于武王之世位列三公。成王幼而即位，周公南面而摄政。（中略）汉之昭帝，幼而即位，武帝遗诏擢博陆侯霍光（中略）为大司马将军，摄政。
周公旦
仿周公、霍氏之先踪，本朝应神天皇诞生，尚在襁褓之中，神功皇后，居于天位，共摄国政。此即为今之义也。推古天皇之时，厩户皇太子摄政，当时，（推古）天皇身居帝位，而天下之政则由摄政全权掌管。齐明天皇之时，御子中大兄皇太子摄政。元明天皇末期，皇女净足姬尊，即元正天皇，暂为摄政。
而此天皇（清和天皇）之御时，（藤原）良房大臣为摄政，是为人臣摄政之始。（中略）自（藤原）良房大臣为摄政，其后藤（原）氏子孙，长任此职而不绝。（藤原）良房身为天皇外祖，独掌国政，无人不服。而（藤原）良房深有谦退之心，性喜闲适，常废参朝。
所谓“谦退”，是因为藤原良房位居空前的高位（人臣摄政），作此反应也属应当。《日本三代实录》贞观元年（859年，天安三年四月十五日改元）六月十三日条记载，藤原良房上奏，请求将太政大臣的俸禄调至与左右大臣相同，并取消其资人、带刀等。这都是为了表达“谦退”之意。不仅如此，想要收揽人心的人，往往会主张政刑宽和。这也是当时藤原良房最在意的事。
天安二年（858年）十二月八日，太政官上奏：
此前，对马岛下县郡拟大领直氏成、上县郡拟少领直仁德等，率部内百姓及从者发兵，射杀对马守立野正岑、从者榎本成岑等，皆当斩。
因（清和天皇即位）大赦，免死，处以远流。
贞观元年（859年）十二月二十七日，太政官上奏：
前越后守伴龙男，令从士公弥侯广野等，殴杀书生物部稻吉。因此前（物部）稻吉向太政官诉越后守伴龙男犯用官物之事。后案状下发刑部省，由刑部省断案，因恩赦而放免。但此（伴）龙男赴任上总介，与前上总介和气丰永交接之际，以官物缺失数多，禁囚（和气）丰永。（和气）丰永诉冤，依太政官处分，解（和气）丰永之禁。
可见，当时审判基本都是从轻。
此外，又有前丰后守石川宗继掠夺百姓财物之事，丰后介山口稻床为之作证向上申诉，使石川宗继得到了恩赦。
还有前左马权少允[2]清岑田继、少允纪令名、少属安倍有之、麻绩部清道、史生田边宅生、骑士余广主、恩智贞吉等，将私马当官马饲养，刑部也没有进行讯问就恩赦了。
根据诏书，伴龙男、石川宗继及左马寮官人等获罪的时间，已经过了大赦的时限，原本不应该乱用赦令的，但刑部都没有对其追责。
贞观二年（860年），美浓国惠奈（今惠那）郡人县万岁麻吕，杀了三名百姓。法官[3]断其罪应为斩刑，后来减了一级改为流放。这些都记录在《日本三代实录》里。
桓武天皇时期以来，由于顾忌佛陀的哀悯慈悲，死罪一般都不执行。然而，这一时期，刑罚宽松达到了极限。这表面上是为了显示幼帝的仁德，而实际上则是摄政施恩收揽人心的手段。