虾夷平定及拓殖
延历年间，坂上田村麻吕出征虾夷，彻底平定之后回朝。从那以后，大量百姓进入虾夷地区，开荒种地，虾夷地区的人烟逐渐稠密起来。
弘仁二年（811年）正月，陆奥国设和我（今和贺）、稗缝（今稗贯[24]）、波斯（今波紫[25]）三郡，归郡司管辖。然而，国司等不辨民情，把百姓新开垦的田地，都当作私田，一律充公处理。于是，同年，即弘仁二年（811年），嵯峨天皇下诏以奖励拓殖：陆奥、出羽两国，土地旷达，民居稀少，百姓浪人，随便开垦。国司巡检，随即收公。是以人民散走，无有静心。宜两国开田，虽无公验，不得收公。
或许是因为对国司等的怨恨，同年，即弘仁二年（811年），稗缝、币伊（今閇伊[26]）等地发生虾夷族人叛乱。朝廷派陆奥出羽按察使文室绵麻吕前往征讨。出羽守大伴今人带领麾下将士一同作战，不久就平息了叛乱。于是，
（嵯峨）天皇诏旨，敕大命，众闻食宣：陆奥国之虾夷等，历代涉时，侵乱边境，杀掠百姓，是以挂畏柏原朝廷[27]之御时，（中略）遣坂上大宿祢田村麻吕（即坂上田村麻吕）伐平而未尽，閇伊远极，未能尽扫，逃隐山林，绞尽脑汁，究弹不得。因兹遣正四位上文室绵麻吕等，乘其倾覆势，伐平扫治。副将军等，各同心勠力，（中略）不惜生命，勤侍奉，幽远薄伐，破覆巢穴，遂绝其种族。
文室绵麻吕及以下官员因此各得封赏，官位上升。自此以后，朝廷大力鼓励开垦农田。
同时，朝廷还改革了郡司任用制度。
夫郡领者，难波朝廷（孝德天皇）始置其职，有劳之人（当地豪族）世序其官，逮于延历年中，偏取才良（任用人才），永废谱第。今省大纳言正三位藤原园人奏云：有劳之胤，奕世相承，郡中百姓，长幼托心，临事成务，实异他人，而偏取艺业（才学），永绝谱第，用庸才之贱下，处门第之劳上，为政则物情不从，听讼则决断无伏，（中略）郡司之征，先尽谱第，遂无其人后及艺业者。
所谓“才学之士”，往往拘泥法规，不顾人情，这也是古今之弊。前面诏书中“百姓浪人，随便开垦。国司巡检，随即收公”的叙述正好印证了文中“为政则物情不从”这一点。
弘仁四年（813年），嵯峨天皇下令各地教化当地夷虏。所谓“教化”，就是去掉他们身上的野蛮习性，让其学会耕种，参与开垦荒地。数年之后，“教化”有了成效，于是，弘仁十四年（823年），朝廷又新设了加贺国。《日本纪略》记载：
割越前国江沼、加贺二郡，为加贺国，以部内润远，民人愁苦也。
越前、加贺地区的地形可谓“五步一阜，十步一水”。随着拓荒的扩张、人口的增加，另立一国进行统治，也是情势所趋。
嵯峨天皇十分重视殖产，弘仁六年（815年）三月，嵯峨天皇临幸近江韩崎（今唐崎）时，曾进入崇福寺。住持大僧都永忠、护命法师等迎驾。嵯峨天皇驾临梵释寺时，永忠亲自煎茶侍奉。嵯峨天皇龙颜大悦，下令赏赐御被一床，还下令让各地种植茶叶。据传，茶树的种子最初是最澄（传教大师）从大唐带回日本的，种在筑紫，流传至今。但茶树得到天皇推广并在全国种植，则是从这个时期开始的。嵯峨天皇心怀百姓，品尝了煎茶之后，十分喜欢，于是，下令广泛种植。所以日本百姓能够共享茶事，也是拜嵯峨天皇仁心所赐。
当时的拓殖不仅限于东北地区，《日本纪略》记载：
（大意）弘仁十二年（821年），赞岐国从上年开始修筑万农池堤，但因为人口稀少，难以成功。空海法师原本是当地人氏，他在山中坐禅时，鸟兽皆为之驯化。他从海外求道归来之后，万民倾慕，门徒众多，出则万众相随。然而，当时他已经离开故土，长住京师。于是，有人上奏（嵯峨）天皇：当地百姓仰慕空海大师，事之如父母，如果任命空海为筑堤的别当（监督），必会人口骤增，工事速成。（嵯峨）天皇应允。