二、比年凶歉
嵯峨天皇登基以后，奖励文武，体恤民力，劳心费神，然而，还是凶歉连年。于是，弘仁九年（818年）四月二十三日，嵯峨天皇下诏：
去年（弘仁八年，即817年），秋稼燋伤不收，今兹新苗播殖望绝，（中略）今夤畏天威，避兹正殿，分使走币，偏于群神。其朕及后，服御物并常膳等，并宜省减，左右马寮秣谷一切权绝。（中略）仍令左右京职，收葬道掩馑骼埋胔，人民饥困，特加赈赡。狴圄[28]之中，恐有冤者，宜令所司，申虏放出。
同时下诏：比者阴阳愆候[29]，旱早淹旬，（中略）起自弘仁九年（818年）四月二十六日，迄于二十八日，总三日，朕及公卿百官，一皆素食，归心觉门（佛法），凡厥僧纲，精进转经，以副素怀。
从中可以推知当时灾情之惨重。
当时，有公卿上奏，令使者查检畿内富豪储蓄并记录上呈，让贫困之人前往借贷。可见官府已经没有能力“出举”了。
弘仁十一年（820年）四月，由于水旱灾害，庄稼歉收。朝廷下令，凡百姓所欠还未缴纳的租税及还未进献的调庸等，左右京、畿内弘仁十年（819年）之前，七道诸国弘仁九年（818年）之前，不论多少，全部免除。
在此期间，朝廷财政俭省至极，从天皇御膳，到百官俸禄，均有削减。弘仁十一年（820年）十一月，嵯峨天皇下诏：
（大意）因弘仁八年、九年期间（817年到818年），国库消耗过多，今依百官奏请，暂割五位以上官员封禄四分之一，以充公用。待今年五谷丰收，再恢复原封禄之数。
于是，百官回奏：
（大意）臣等之禄，不复亦可，请先恢复天皇御膳之旧。
第二年，即弘仁十二年（821年），又干旱十余日，嵯峨天皇下诏：
（大意）天皇及皇后所有服饰御用等物一切减免，赐四位粮千斛、五位八百斛、六位以下三百斛，又将新钱一百贯分赐诸王。
百官再次回奏：
（大意）请削减五位以上俸禄。
尽管这样上下一心，勤俭度日，但朝廷命僧侣作法祈雨或祈晴时，赏赐依旧极其丰富。只计算史书上有记载的部分，弘仁八年、九年（817年到818年）到弘仁十二年（821年），光是朝廷赏赐僧人的棉就达到了十数万屯。
前人评价这个时期，都说当时虽然有最澄、空海之类号称高僧的人频繁修法祈祷，却没有任何效果，只是白白浪费国家的财产，然而，举国上下毫无察觉，实在可惜。
其实这并不是没有原因的，这也是佛法传入日本以后的坏风气——不难想象，如果这时不让僧人祈祷，那些僧侣不知道会说些什么妄言，扰乱民心。而如果民众陷入迷信，则往往会导致民怨沸腾。
可以说，正是这些祈祷成功稳固了民心，才会有后面君臣一心、共渡国难的局面。