不起诉裁量权内部横向梯级式衔接

不起诉裁量权的扩大促使案件合理分流和加快案件处理进程是刑事司法追求的目标之一。从运行的模式上看，审查阶段检察的自由裁量权从单一的酌定不起诉转到附条件不起诉，如今对不起诉裁量权的完善增加了特殊案件的不起诉；从适用的方式上看，酌定不起诉规定犯罪情节轻微的，不需要判处刑罚，在特别程序中刑事和解也有体现检察的不起诉裁量权，附条件不起诉适用于未成年人犯罪案件，特殊案件的不起诉需要犯罪嫌疑人认罪认罚、有重大立功或是涉及国家利益的。不起诉裁量权内部大致呈现出横向的梯级关系：酌定不起诉—附条件不起诉—特殊案件不起诉。

总体上看，不起诉的案件虽然是逐年上升的，但是不起诉率依然保持在过低的水准。2015年的检察工作报告中提到对犯罪情节轻微、依法不需要判处刑罚的决定不起诉5万人左右。2017年党的十九大召开时，282个试点检察院对9.21万余起案件适用认罪认罚从宽制度，占同期办结刑事案件总数的41.57%，对不构成犯罪或证据不足的不起诉3万人，全面贯彻宽严相济的刑事政策，共决定相对不起诉8.2万人，其中刑事和解决定不起诉2.4万人。2018年在深化刑事诉讼监督的活动中，检察院贯彻宽严相济的刑事政策，对犯罪情节轻微、依法可不判处刑罚的决定不起诉10万人左右，同比上升25.5%。^[7]由于认罪认罚制度的实施，从这样的数据发展趋势来看，目前的不起诉权适用率大幅度增长，出现了松动现象。有观点指出不起诉案件数量的增加不是本质问题，本质问题是不起诉适用是否符合不起诉裁量权等相应的不起诉适用条件，在分析和考量的过程中应注重司法的实质主义。^[8]审判的公正取决于高质量的证据收集，冤假错案的预防取决于高质量的侦查和审查起诉。审查起诉处于侦查和审判之间，发挥着承上启下的作用。^[9]具体的数据显示，关于某市检察机关2004—2013年不起诉相关案件情况，平均起诉率只有2.92%，还有数据显示2013—2017年某市检察机关的平均起诉率相对提升，大约在6.2%，相比速裁程序的试点并没有增加过多。(https://www.daowen.com)

在认罪认罚制度的背景下，不起诉裁量权依旧被囿于不合理的限制，其应有的价值功能无法体现。不起诉率整体维持在较低的水平，有两方面的原因。一方面，刑事政策的需要形式上似乎扩大了不起诉裁量权的范围，但是并没有实质上的提升，新增设的特殊案件不起诉制度门槛高、核准程序严格烦琐^[10]，形成了形式上的扩大、实质上的缩限。另一方面，在侦查机关移送审查起诉的案件中，绝大多数都作出了提起公诉的决定，一旦侦查机关作出犯罪嫌疑人有罪认定的结论，高达90%的案件都会在检察机关审查起诉后提起公诉；而一旦检察机关提起公诉，绝大多数的案件就会被法院判决有罪，绝大多数的有罪判决都是轻罪。实践界和理论界都推崇的通过速裁程序进行案件分流的效果并不明显，检察机关在审前起诉阶段的监督职能没有到位，法律赋予不起诉裁量权的扩张没有充分发挥。制度的高门槛、考核的高指标、程序的高标准打击了检察官适用不起诉裁量权的积极性，在实践中形成了不敢用、不能用、不会用的局面。