政府、市场和院校
在每一个高等教育系统，政府在计划和协调这个系统方面发挥一定的作用，但是，一个政府卷入高等教育的实际情况可能有很大的差别。作为一个政府的作用的极端形式，可以在所谓“起促进作用的国家”和“起干预作用的国家”之间作出区别（Neave and Van Vught，1991）。“起促进作用的国家”的概念指一个政府赞同高等教育作为为那些具有正式资格进入高等教育的人提供一个机会，并不实际指挥高等学校的核心。如：参与的模式、内部的管理、学术计划的开发和权力等方面的政策。另一方面，“起干预作用的国家”指一个政府积极地卷入试图影响诸如学生产品的性质（例如，增加技术方面的毕业生）、学校的内部事务（改进效率）、一所大学和它的环境之间的关系（和工业更加密切的联系）等方面的工作（Neave and Van Vught，1991：ⅹⅰ-ⅹⅱ）。
虽然政府对高等教育的影响的作用和性质是能够比较容易确定的事情，这并不注定驾驭和控制的全面的性质。缺乏直接的政府影响告诉我们很少什么是协调高教系统的因素和势力：学校，中介机构，市场？在提出这个问题时，让我们集中在经常使用但仍然困难的市场的概念上。首先要指出的一点是，我们必须承认这样的事实，关于高等教育，具有特指意义的市场并不存在，既不作为一个纯粹的协调形式，也不作为一个单一的现象。纯粹的市场，作为一个理论的构建多，作为一个经验的现实少。甚至在那些市场看来好像存在的事例，总是有一个对它们进行公共的或政府的控制的成分，例如通过建立反垄断和合并的政策，抵制某一市场诸如垄断权力的可能的负面影响。高等教育并不例外，而且十分可能甚至是这个论据的一个事例，事实上，说“像市场的”行为和存在准市场的结构可能更好。因为，即使我们区别不同类型的市场——例如，消费者市场、劳动力市场和院校市场（Lindblom，1977）——这些只是近似实际的市场。高等教育的主要过程（教学和科研）的性质、高等教育的积极的外部影响以及高等教育可以被认为是一种（准）集体的好事，是这样一些事物，价值机制并不起作用。反过来，这意味着通过预算机制，因而一定分量的政府影响和控制，支持好事。甚至在常常用来作为一个高等教育市场系统的美国高等教育系统内部，至少在高等教育的公共部分，政府仍旧发挥显著的作用。正如克尔曾经指出：“市场经济的名誉和我们公众的态度也许是十分使人误解的……在我们国家，高等教育常常受到的控制和在欧洲发现的控制并没有很大不同。”（Kerr，1963：18）这个观点几乎在30年以后被伯恩鲍姆重新提出：“如果在私立部门，自治以很多方式成为现实，在公共部门的很大部分，自治仍旧是一个院校所指望但是还没有实现的神话。在这两个部门，院校盛行的财政和管理的指导原则是：谁有黄金，谁统治。保留之点是，尽管州的驾驭机制有时可以高度侵入院校事务，多数州的高等教育政策看来好像主要集中在财政的责任，而不是意识形态或社会政策。”（Birnbaum，1991：137）
所以，一般地说，提到高等教育中的市场的概念，最好集中在像市场的要素，最显著的是竞争，成为高等教育系统全部工作的一部分的程度。这些要素可以通过使用以上提到的不同的市场概念，或者用不同的术语，通过看涉及的不同的行动者进行研究。这方面的例子是：学生在系统中的作用（学生为学额竞争的程度和院校或国家考选机制影响它们的决定的方式；院校由于它们在拨款机制中的关系为学生而竞争的程度）；科研的作用（科研资助根据竞争进行分配的程度；系统中包括合约科研的程度）和校际竞争的作用（正式或非正式的等级成为系统的一部分的程度）。比彻和柯根也曾提出切块的市场或像市场的结构的观点，对于高等教育，他们主张市场的双重意义：“按照第一种意义，基本的单位和个人有服务要出售：短期课程、咨询、科研与市场有关的学位计划等等。也可以通过招收更多的学生获得货币。……第二种意义是，按照这种意义，名誉是在一个非货币市场运作的通货。名誉是通过良好的绩效产生的，而且可以变为真正的资源，因为正是那些具有良好的名誉的院校，能获得最多的资源和最好的职业。”（Becher and Kogan，1991：171）
有关这种要素的名录和估价——本书提出的研究的一个主要目的就是产生这样一个名录——能告诉我们像市场的结构在驾驭和控制一个特定的高等教育系统中的影响。
作为驾驭过程中的第三种势力，学术界本身可以是一个强有力的实体，正如克拉克指出：“在许多高教系统，教授已经把地方权力变为全国性的权力，从而全国性的教授成为官僚和政治家的可尊敬的反对者，插手决策的工具”（Clark，1983：中译本《高等教育系统》第174页）。虽然中介机构并非具有巨大学术影响的惟一手段，它是在很多高等教育系统中能够观察到的一个极其重要的工具。英国大学拨款委员会也许是“中央学院式机构”在高等教育系统协调工作中的作用和影响下的最著名的例子。我们以后将回到这种机构的作用和职能的讨论上来。关于“教授的势力”的其他例子是所谓教师利益组织如工会和联合会，这种组织通过和占优势的社会行动者的各种形式的相互影响，促进他们全体成员的利益。最后但并不是最不重要的一点，作为高等教育的谚语知识就是权力的一个结果，个人或者相对小的个人群体的力量不应该忽视（Clark，1983：中译本《高等教育系统》第175页）。
为了突出以上提出的各种势力在高等教育系统协调中发挥能动作用的方式，和这些势力对我们了解高等教育政策的重要性，举几个有关在本章引言中提到的政府和高等教育之间的变化中的关系的例子看来是合适的。首先，在“市场驱动”的高等教育系统（例如，美国），政府正在变得越来越卷入制订高等教育的目标和职能。第二，在那些国家权力传统上支配高等教育调节的系统（诸如在西欧大陆），可以目睹政府地位的根本重新评价。“对调节计划机制和政府协调的优点的坚定的信念，看来为一种哲学所取代，按照这种哲学，政府的作用更加限制在制定界限条件，高等教育系统可以在这个范围内运作，而在院校层次留有更多的调动余地。”（Meek et al.，1991）
这后一种转变，被描述为走向自我调节的系统（Van Vught，1989），问题还在于：走向更多的自我调节和院校自治改变政府和高等教育之间的权力平衡到什么程度。当然，这种转变并不意味着政府已经丧失它对高等教育的控制。在很多国家，自我调节的政策已经伴随着质量控制的系统，绩效评价，积极的和消极的动机的应用，制定国家教学和科研的重点，削减预算，有条件的契约，卷入院校的内部事务等等的发展（有关这些发展的概观，见Neave and Van Vught，1991）。换言之，院校自主权的增加，即不受直接的外部控制的管理的权力已经伴随着强调高等教育的责任制，即对政府和其他外部的赞助者现实负责的行为的要求。各国政府坚持这个作用的程度各不相同，在有些国家比在其他国家较为明显。这个研究的主要目的之一就是要描述高等教育和政府各自的作用，并且评估目前在所选择的各国正在发生的变革。为此，以上所阐述的框架被认为是一个可行的工作基础。然而，这个框架对在阐明驾驭的观点的过程中曾经介绍的其他概念的含义进行较为详细的说明可能是有用的。