高等教育系统的目标
德国高等教育应培养多少学生，或有学术资格的劳工应占多大比例，诸如此类的目标并不存在。没有什么明确的政策决定应向高等教育系统提供多少学额的资助，德国高等教育系统通常由公共经费资助，对学生来说通常是免费的。
所表明的高等教育的惟一全国性目标是按平方米计算的学额。85万学额的目标支配着高等教育中的基建投资，它是由州和联邦政府共同负担的。似乎很明显，160万学生中（西德）85万个学额的数字只是基于“算术计算”的一个“人为的数目”，并不反映客观实际。
高等教育的发展是否遵循明确表达的政治目标，这似乎决定于需求。某些决定性因素是：
——对于一定时间内有关年龄组的人口统计模式；
——持有完全中学毕业证书、有资格接受高等教育的人在该年龄组中的比例；
——决定申请接受高等教育的完全中学毕业证书获得者。
当然，德国各州政府首脑于1977年正式决定，德国全部有资格（即有完全中学毕业证书）并愿意接受高等教育的年轻人都应该有入学机会。受大量社会需求驱动的这个政策受到人口预测的影响，当时预测80年代中期至90年代中期相关年龄组人口将下降（大约40%）。除了这一人口预测外，那些有资格并最终决定接受高等教育的人与获得完全中学毕业证书的高中毕业生的比例也呈急剧下降趋势（从1976年的80%下降到1986年的67%）。
但从那时起一直到现在，也就是几乎处在“人口统计低谷”尽头的1992年，除了在1984年和1985年注册人数停止增长，在1991年新注册学生在人数上（而不是在占该年龄组的比例上）略有减少外，入学要求驱动的高等教育增长模式并没有发生根本性变化。这种稳定的发展大概可归结为下列原因：
——持有完全中学毕业证书者（即高校潜在的学生）在该年龄组中的比例从1980年的21.7%增长到1989年的35.8%（BMBW，1990a）；
——高中毕业生通常并不立即接受高等教育，其中一个重要的原因上文已经提到过，即去接受职业训练课程，这样，在人口统计上得出的相关年龄组人口减少，并不立即影响到高等教育的注册学生数；
——在高校人数下降一段时间后，到1986年，许多高中毕业生决定继续他们的教育，即到大学或高等专科学校学习。据对1990年的高中毕业生的一项调查，西德78%的高中毕业生、东德76%的高中毕业生打算在高校学习（HIS，1991b：2）。所谓学习配额（studierquote）因此再一次达到了70年代中期的水平。
超负荷教学政策可能暂时证明是正确的，比如针对间歇的学生数量高峰所采取的“挖地道穿过峰顶”（“tunnelling through the hump”）的政策。现在，由于学生注册人数并没出现下降，德国高教政策（实际上包含基于16个州的16种具有潜在不同的政策）问题变得更加紧迫：我们期望从高等教育中得到什么？这是个关系到数量和结构的问题。对高等教育来说有许多选择，有些选择被公开地讨论过，有些仍然是“禁区”。这些选择主要包括：
——人们可能继续让入学需求增长而恶化高等教育的教学条件。愤世嫉俗的人们可能想知道人们是否打算抑制对高等教育的需求，而这种抑制是否真的会阻拦潜在的学生。
——关于劳动力市场是否需要更多有学术资格的劳动力问题，只能由政治决策来回答。即使入学需求被放到一边，人们也能从政治上影响有差别的高等教育输出结构。如果高等专科学校毕业生在总体上受到工业界和劳动力市场的尊敬和器重——在政治家、大学教师和工业界人士中确实有这种“信念”的倡导者——那么人们就可以为高等专科学校提供相对大学来说越来越多的学额比例。例如，巴伐利亚州决定建立一些新的高等专科学校；巴登—符腾堡州优先发展高等专科学校，特别是在东部新州。科学审议会建议采用一种政策，该建议得到政治家们的拥护，即在整个高等教育系统重构过程中，大量建立高等专科学校。高等专科学校在高等教育中的比例日益增长（它的注册学生数从1960年的15.2%增长到1989年的23.7%；它的新注册学生数从1960年的21.2%增长到1989年的30.8%）。但是大学仍然是高等教育的主要承担者。由于高等专科学校这部分的大发展，大学得以期望有更好的机会来保持其传统的研究职能。
——为了限制高等教育的学生数，挑选学生时可能更为严格。选择方式之一是名额限制，即大学的“闭锁”（closing）。在这种情况下，以前持完全中学毕业证书即可进高校学习的权利将受到限制。如果政治家们不愿意向高等教育作更多的资金投入，那么这是一项德国大学校长联合会力劝政治家采取的补救措施。如果名额限制在完全中学毕业考试分数基础上“实行”，那么选择权就留给高中了，而且完全高中毕业证书有了惟一地确保高校学习资格的功能。另一种可能的挑选方式是由高等院校举行的入学考试。通过这种考试，高校挑选自己的学生并由此满怀希望地肩负更多的对学生教育发展的责任。在多年的不情愿之后，高等学校似乎越来越愿意举行考试了。因此，入学考试似乎在政治上变得可行了。第三种挑选方式基于课程不及格，导致一定比例的“有意的”（intended）淘汰。淘汰率在德国高等教育中无论在方法论上还是在政治上都没被很好地设想过，“淘汰”在不久的将来将成为高等教育的政治问题之一。政治家乃至高校都不明白为什么招生这么多，又为什么只有这么少的学生在考试中表现出好的成绩。“有计划的淘汰率”在德国高教中并不存在。
——德国学生为取得一个学位而必须学习的时间期限在德国高等教育中被拖得太长（在大学平均要7年）。它不仅是获得大学文凭所要求的正常学习年限，而且也是高教系统中学生们最终花费的实际时间（这个时间大大超过正常学习年限），这促使高等教育在校学生总数和教师工作量的增加。有许多关于如何减少学习年限的建议。其中一个建议是以国际高等教育系统的比较为基础，寻求改变德国通常的学习年限。为什么不应该给学生提供听课和通过考试的机会，让学生比现在早一点有资格进入劳动力市场呢？某些大学（如巴伐利亚州的奥格斯堡大学）似乎确实从本州高等教育部长处获得了开设通向学士学位试点课程的权力。
——这里要提到的最后一种挑选，还没被认真考虑过。如果社会对高等教育有需求，那政策为什么仅仅由于高等教育使用的是公共经费而决定对入学加以限制或者使入学资格条件越来越高呢？如果高等教育的顾客（学生、父母、雇主）投资于高等教育，供求模式能不能更好地相匹配呢？
除了上面提到的这些问题外，应谈谈高等教育系统的发展概况。德国高等教育不论州别，建立在全国性的平等（equality）和等值（equivalence）基础之上。关于完全中学毕业考试的协调机制以及关于考试规定的参照系等，保证了高等教育机构、学位等方面的平等和等值。高校及其课程在质量方面也被认为是等值的。德国高等教育表现出的惟一差别，似乎是大学和高专两者之间的差别，这种差别与质量无关，而与被赋予的不同角色有关。1983年联邦教育部长提出了一种主张，即把更多的竞争和区别作为指导机制引入高等教育系统（Wilms，1983年）。高等教育拨款的整个制度应该加以变革，以促进同类高校内部产生更多的竞争，形成更多的差别。高校至少应准备如何应付日益强烈的生源竞争。1985年，科学审议会遵照联邦教育部长的指示，提出了一份建议（Wissenschaftsrat，1985年）。该建议的主要精神是，应该使高等学校之间在质量和成绩方面的差别明显起来；给高等教育拨款时，要纳入竞争机制，考虑这些差别。虽然学生在选择院校时对公布出来的院校之间的差异有重大反应（对德国高等教育的教学条件和学习环境作了评论的所谓“Spiegel排行榜”公开后，一份没有发表的对新生第一志愿的调查显示了这种反应），但是，由于高校对学额的需求仍然超过学额的供给，所以院校学生的竞争未能变成现实。此外，只要拨款机制不改变（德国高等教育拨款的最大特点可概括为拨款的递增性，给高校分配经费甚至不以学生人数或毕业生数为依据），竞争和区别就仍然是80年代中期高等教育讨论中的“流行话题”。在这种情况下，应该注意到在涉及信息技术、重大研究等方面，不同州的高等教育机构之间存在着某种竞争；这种竞争甚至阻碍高教机构之间的竞争，因为它们受到各自州政府的某种“保护”，反对有敌意的环境。