院校资助

院校资助

本节从两个方面描述州资金拨给加州公立高等教育系统所采用的预算程序：首先，概述加州预算程序；其次，描述和分析加州三类公立高等教育系统的财政预算程序。

州预算程序概况

在加州，几乎一切支出和收入都被纳入到了一个单独的预算法案，它必须由州立法机关在每年6月15日前颁发，自7月1日起开始生效。这种预算制度与其他大多数州和联邦政府的预算制度形成对照，后者通常每年通过几项独立的拨款法案：公路法、健康法、教育法等等。

除社区学院外，加州公立高等教育——不同于其他大多数州的主要预算类型——享受不到法定的工作量和通货膨胀资助增加额。由于大多数预算类目受到这类法定资助规定的保护，可拨给无法定资助方案的那些预算类目（如高等教育）的“总资金”（General Fund）数额进一步受到了限制。

就州的业务费预算（operations budgets）而言，资助方案通常将工作量转化到必须完成该项工作的人员或职位中去，对所有计划来说，每年的预算由前一年的基本预算构成，并依照某些工作量增加方案予以调整，再加上包含通货膨胀增长和薪金增加在内的附加资金。事实上，所有预算方案通过研究实际支出模式后制定出来，这些支出模式是谈判取得进展或步入低谷的基点。因此，预算方案使目前的支出模式趋于保持不变，如果以前已拿到钱的一个计划的工作量继续保持在某一相似的水平上，那么，它将获得同等水平的资助。

其次，将新计划试点（new programme initiatives）追加到调整后的基数中。多年来，新计划试点在支出资金总额中所占的比例很小。

由于加州采用递增法进行预算，预算程序对各机构最大限度地确定自己的基本预算有很大影响，因为所有新增款项实际上从调整数额流入到了基数中。这种递增预算法也意味着各机构的预算只能略加调整，典型的情况是，基数中现有的资助对象没有得到或只得到了最少的系统评价。而且，预算行为中一个奇怪的特点是，基本预算的调整数额很少被当作真正的预算增加数额。

就公立高等教育预算进行“基线调整”（“baseline adjustments）所采用的程序而言，被分类为州业务费的计划与通常名为地方资助的计划采用的程序不同。这种划分倒退到了前“第13号提案”时代（the pre-Proposition 13 era），地方政府当时对管理、支付地方资助服务和计划负有首要责任。由于加州目前支付绝大多数地方资助计划，投票人赞成的“第13号提案”初步方案所引起的财产税锐减已经减少了这些差别。社区学院与其他高等教育系统不同，因为它是惟一受地方资助计划资助的系统。

社区学院的财政

加州资助社区学院的方法与资助两类公立大学系统的方法相差甚远。产生这种差别的主要原因源于这一事实：投票人赞成的“第98号提案”初步方案使社区学院依法获得了一部分州“总资金”收入担保。“第98号提案”担保至少可获得与前一年所得数额同等水平的资助，再加上入学人数增加、通货膨胀带来的全部调整数额。

加州立法机关于1983年制定了现行社区学院资助分配方案，随着“第1725号议会法案”的通过，资助分配条款延期到了1991年7月1日。“第1725号议会法案”把“差别型”或“计划型”（differential or programme-based）资助确定为用于社区学院财政支持的资助方法。这一模式确定了五大财政支持类目：（1）教学；（2）教学服务和图书馆；（3）学生服务；（4）维持和运转；（5）院校支持。每种类目为每一类计划确定工作量标准，而且，制定恰当的资助标准，以便决定为资助特定水平的工作量应该给每一类计划分配多少钱。基于这些工作量标准和资助标准，该模式被用来决定用于每个社区学院地区的配额。“计划型”资助模式于1991年7月1日生效。尽管根据计划型资助确定的工作量标准目前还没有得到加州的充分资助，然而，这些标准是未来预算提案的基点。经社区学院估计，加州目前资助了计划型资助模式确定的约58.6%的工作量标准。

虽然计划型资助模式融合了两类高层次公立大学的许多资助特点，但预算程序仍然缺乏连贯性，简言之，它们是：（1）社区学院在预算程序中的地位；（2）缺乏全州的教师薪金级别；（3）各类预算配额；（4）缺乏州支出控制；（5）董事会缺乏预算灵活性；（6）与社区学院有关的管理结构。

如前文所述，社区学院以与地方资助预算相同的方式获得自己的通货膨胀调整。地方资助预算依法规定了必须提供的生活费用调整（CDLA）。两类大学系统的薪金、业绩和物价上涨资助是分开的。社区学院与此不同，它们作为一个整体获得一次性支付的生活费用调整。依照法规，社区学院获得的生活费用调整被定为国民生产总值物价紧缩指标，1988年为3.8%。一旦院校获得资金，各地区有权决定资金的开销——不论是用于全面上浮、晋级，还是薪金以外的增加。在大多数地区，这类决定通过集体谈判方法作出。

基线通货膨胀调整方法导致的结果是，两类大学与社区学院在通货膨胀调整、生活费用调整与业绩薪金调整之间存在着资助差别。在通货膨胀期间，像邮资或公用事业公司股票这类高于国民生产总值紧缩指标的支出项目各属不同的物价类型，这类差别导致社区学院预算出现了明显的资助不足。在低通货膨胀时期或紧缩指标高于大学薪金同一数字时期，相反的结果成为现实。后一种状况——差别有利于社区学院的状况——在后“第13号提案”年代（the post-Proposition 13 years）尚未出现。结果，社区学院预算多年来出现了一种累积性资助不足，其原因不在于明确的政策决定，而在于资助方案的技术性缺陷。

系统获得的拨款　每年5月15日，州财政厅向州立法机关、社区学院院长办公室通报下一个财政年度可望得到的财产税收数目。州立法机关最后通过的《预算法案》会在确定应该拨给社区学院的“总资金”数额时考虑以上预计数。比如：如果州立法机关、州长一致同意有必要支持社区学院15亿美元，5月15日的财产税收预计数为5亿美元，那么，《预算法案》将从“总资金”中拨出10亿美元填补差额。

与两类大学系统不同，社区学院的大多数资金以现金补助方式拨付，它以入学人数为基础，与专任教师折合数无关。除了各类资助计划（如“教育机会计划和服务”），每所学院还可自由获得资金，以用于新教师职位，用于聘请顾问、旅行、公用事业公司股票等等，这要依据最紧急的需求领域而定。由于缺乏正规审计管理，惟一对社区学院的主要配额进行支出管理的是所谓的50%法，它规定每个地区至少有50%的“教育经常费”支出应该用于教师薪金发放。

各地区法定数额的分配　社区学院最近一直在从一种用于测量入学人数工作量日出勤平均数（ADA）的分配制度转向全日制学生折合数（FTE）的分配制度。在这一转变之前，各地区按照每个日出勤平均数获得的经费数额有时被认为是“基本”标准或“收入限制”标准；这种标准随试图实现地区间资助平等、保护其他合法优先事项的各种方案的变化而变化。影响一个地区按照每个日出勤平均数获得的经费数额的“因素”有：学分学程或非学分学程、地区的发展或衰落、地区的规模和资源以及学生数的减少。

年度收入由前一年的基本收入确定，并根据生活费用（以学分学程和非学分学程的全州平均数为基础）、增长（五类计划范围内的增长）予以调整。这种最低资助标准（基本收入+生活费用调整+增长）确定了一种资助标准，它必须与根据“第98号提案”最低资助担保提供给社区学院的可得收入相符。

四年制大学的财政

用于加州大学和加州州立大学的基线调整方法与用于所有州立机构的方法相同，它用于确定通货膨胀增长和工作量增加所要求的调整。

通货膨胀调整　在确定通货膨胀增长所要求的资助数额时，预算程序包括两类核算：（1）用于薪金和津贴的增加——它包括生活费用调整（COLAS）和业绩薪金调整（MSAS）；（2）用于物价上涨。

大学的薪金增加　在教师薪金方面，“加州中学后教育委员会”对被认为可与加州大学、加州州立大学系统相比的全国院校的教师报酬进行了一次年度调查。该委员会随后以调查为基础计算出了为使加州公立大学薪金标准同可比院校提供的标准所要求的增长（或减少）百分比数。这一相同数字则是两校管理委员会为预算要求做准备的基点，也是州财政厅决定提交给州长多少数额的基点。就核算所需提供的业绩薪金调整数额而言，采用经院校和财政厅商议的方案来核算支付教职员工正规业绩增加、晋升所需要的资金数目。方案以对以往院校发展、晋升模式进行的研究为基础，各院校的方案稍有差别。加州大学把获得的业绩资金、晋升资金作为基本收入的一部分，而州立大学依不同职位获得资金。两个系统均有约1%的基本薪金按业绩增加、晋升增加进行分配。一旦州立法机关通过了预算，用于生活费用调整、业绩薪金调整的资金一般归并到院校用于支付雇员报酬的一个单一预算类型中去。依照集体谈判方法，院校（如果有正规的集体谈判，院校会与雇员团体进行商议，如果没有，商议则不那么正式）决定如何分配这笔资金。

大学的物价上涨　由于薪金之外的物价每年秋季上涨，财政部给各州代办处寄发一种名为“物价函件”（“price letter”）的东西，它为各州代办处所能要求的通货膨胀调整提供当年的标准。对于那些通货膨胀一直特别高的项目，财政厅将设立一种单独的物价类型，以允许获得高出一般水平的通货膨胀调整。

工作量方案　调整程序的第二部分是对工作量变化引起的基本预算进行调整的一种方法。在加州大学和州立大学，工作量方案随每一系统在读全日制学生折合数（FTE）的变化而变化（1991—1992年是社区学院系统转向根据全日制学生折合数测量工作量变化的头一年）。这意味着资助各类支出——从教学到管理——所需的财力与院校入学人数相关。

拉动全日制学生折合数的关键计量单位是学生学分学时（the student credit hour）。一个学生学分学时即是每名学生每上一门课获得的学分（学分一直计算到毕业）。学分学时数（单位）与每名学生上一门课花费的时间数量相关。比如，需要每周上五天、每天上一小时的一门课一般为一门五个单位课。学生学分学时数可转换成全日制学生折合数，不必考虑学科方面的差别或教学所需的财力。

在加州大学，每45个本科生学季学分单位或每30个本科生学期学分单位等于一个全日制学生折合数。加州州立大学本科生和研究生的学分也按同样的方法计算。在加州大学，每36个研究生学季学分或每24个研究生学期学分等于一个全日制学生折合数。因此，加州大学比加州州立大学拥有更多的财力用于招收研究生。在加州大学，一旦一名博士生已升格为候选人并且不再注册上课，那么每名博士生算作一个全日制学生折合数，这相当于九个学季，此后，他们不能再计算在注册人数之内。

在政策方面，加州大学一贯不鼓励部分时间制的本科生和研究生入学；它有92%的本科生、96%的研究生为全日制学生。加州州立大学系统正在更加鼓励部分时间制学生入学；它只有72%的本科生、23%的研究生为在册全日制学生。这意味着每个全日制学生折合数所包含的加州州立大学学生数几乎是加州大学的两倍。

加州大学工作量方案　与入学人数相关的加州大学工作量方案比较简单。大学按每17.61个全日制学生折合数获得一个新教师职位及有关辅助人员（一旦确定了一个职位，一般按前面描述的方法每年获得生活费用调整和业绩薪金调整）。大学也按每44.20个全日制本科生折合数获得一个助教（TA）职位；大学得不到用于全日制研究生折合数的助教资金。该大学方案拿出足够资金付给办公室辅助人员和额外的图书流通人员，还为每个全日制新教师折合数支付雇员津贴。一旦大学获得州的拨款，它就决定如何花销这笔数目：花在教师、职员或教学辅助人员身上。当在册本科生工作量增加导致大学的州“总资金”拨款可能增加时，大学不必把那些资金用于在册本科生，反而灵活地利用它们支持研究生计划。

州立大学工作量方案：模式与标准　与加州大学相比，州立大学工作量方案详尽得多、复杂得多。州立大学很可能有100多种用来与州财政厅商议基线调整的不同工作量方案。所有这类方案实际上与入学人数相关。与加州大学相同的是，重要的学术组成部分——新教职员工职位、图书资源等——全都靠全日制学生折合数拉动。与加州大学不同的是，学生服务人员和支出方面的需求不是靠全日制入学人数折合数而是靠以人头数来计量的入学人数（head count enrolment）拉动。就新教师职位而言，州立大学和财政厅采用一种通常名为模式与标准法（the mode-and-level approach）的系统来计算所需职位数。利用这一方法，州立大学根据不同的教学类型、教学标准对学生学分单位进行加权，并考虑到用于不同教学类型的费用差别。这实际上意味着这一系统利用历史情报（1973-1974学年以来的情报）评价教师时间的使用方式，然后设计所需职位数，以保持那种针对每年入学人数的财政支持标准。已设计好的权重为高年级学程、研究生学程赢得了比低年级学业更多的专任教师折合数。按平均数计算，该方案的结果是，它为每18.00个全日制学生折合数配备一个新教师职位，从历史上看，这一比率一直非常接近加州大学采用的比率。然而，由于采用这种模式与标准法，州立大学可能发现自己陷入入学人数增加而预算减少的境地。在1985—1986学年度，当低年级入学人数增加而引发低成本教学的普遍趋势时，就出现过类似情形。由于这一转向，州立大学当时按86个专任教师折合数的标准削减了预算。与加州大学不同，州立大学没有获得助教职位，而且工作量方案分别配备了新教师职位、职员职位和辅助人员。模式与标准工作量方案按每新增1000个全日制学生折合数给州立大学新增55.49个专任教师、15.25个辅助人员和15.73个行政职位。在1992—1993学年度，州立大学的模式与标准工作量方案给州立大学每个额外全日制学生折合数平均提供4400美元。同模式与标准工作量方案相联系的复杂性和其他细微差别导致的结果是，州立大学目前正与财政厅联手制定一套新方案，以对基本预算中的未来工作量调整进行管理。总体说来，州立大学想拟定出一套不那么复杂，仅以几个方案为基础的工作量方案，而且，它们要与因工作量变化而对加州大学基本预算进行调整所采用的那些方案更相似。

内部的配置灵活性：内部的资源分配　一旦大学获得州的资金，它们便按照自己认为适于满足当前优先项目、适应学生需要的方式自由地分配资源。资源的重新配置会在以下两种情况的任何一种情况下出现。第一，中央管理部门可能作出在各分校之间重新配置资源的决定。这一般发生在各分校之间入学模式相差很大的时候，而且发生在一所分校入学人数下降而另一所分校入学人数上升的时候。在加州大学和加州州立大学两类系统中，如果一所分校处于入学人数下降时期，那么经常会从其他分校调拨资源支持它。第二，重新配置也会出现在分校层次上：某个系通过入学人数获得的教师和其他资源可能会被分配到其他一些领域，有时是因为这些领域入学人数不足并且需要这种帮助，或因为分校想用额外经费支持那类领域。一般说来，低年级班级使用的资源被重新配置到高年级和研究生的一些领域。

重新配置的内部灵活性问题主要在入学人数下降时期引起争议。如果入学人数下降的幅度很小或下降属于暂时现象，抑或各系需求没有出现参差不齐，那么，这一难题可以得到缓解。然而，如果入学人数持续下降，那么，保住入学人数不足领域的职位所需的行政费用和教育费用会严重不足。在这一情况下，必须决定是尽力增加入学人数还是减少职位。因为终身教师职位基本上属于拥有终身教师的系所有，所以缩小学术计划规模是学生需要发生转向时的一个长期、缓慢的过程。由于这一过程如此缓慢，而且从院校抽调走了这类费用，加州大学和加州州立大学选择了更可取的管理方式：在教师资源总量中保持一部分临时职位，委派那些未能被授予终身职位或不会被授予终身职位的教师填补这些职位。

就两类大学系统而言，内部的重新配置和需求不一致这一问题出现在院校内部，因为入学总人数一直很稳定或有所增加。

补充性资助

高等教育机构通过申请研究基金、接受私人捐款和捐赠以及发展附属机构（书店等）筹措校外资金的行为受到鼓励。学费标准每年被确定为州预算程序的一部分，编制预算时很明显地优先倾向于尽可能压低学费。

在过去的10—15年中，各公立院校筹措校外资金的活动出现了大幅度增长。不断增长的各分校预算比例依靠校外收入，各分校从社区、公司和毕业生那里获得资金的策略正变得更加高明。分校经常有一个办公室专门致力于实现这些目的。

表2列出了州一级的公立系统预算。