第二节 权力
人们常常提到，高等教育的权力最终来自知识，而高等教育的管理决定于处理知识的方式。在高等教育方面的权力和高等教育的权力并不是一回事。但是，有一些指望，政府对高等教育的政策应该考虑高等教育的基本特征（Maassen and Van Vught，1992）。高等教育可以看作一个社会系统，在这个系统中，知识的处理是最关键的活动。从这个核心的活动，可以导出许多组织上的原则。第一个原则是，知识的领域构成一个高等教育机构的“建筑块料”。这个原则导致由仅仅松散地结合在一起的专门化的细胞组成的一个分裂的组织结构。
第二个原则是需要扩散决策的权力。既然大学和学院的基本生产过程是知识集约型的，就有分散权力的需要。因此，一所大学更加像一个联邦系统或者像联合国这样的组织，而不像一个单一的国家。
第三个原则必须和高等教育机构的革新的权力有关。和传统的智慧相反，变革是大学和学院的一个关键的特征。教学和科研这种主要的过程是连续不断地改变的，虽然在多数场合只是渐进地改变。由于任务的分割和决策权力的极端分散，在高等教育机构，重大的、突然的和全面的改革是不常发生的。
最后一个原则，也是欧洲大陆高等教育的一个典型的原则，是权力分配的方式。传统上，有关主要过程的权力集中在高等教育机构的“下层”，即学术专业人员这个层次。有关程序的事宜的职责在教育部和其他政府机构，这导致院校行政的薄弱。欧洲高等教育中院校层次权力的相对薄弱，在必须进行（战略性的）的院校决策时体现出来了。这种决策过程常常浪费很多时间，涉及大量教师和行政人员，而且常常导致打了折扣的妥协（Maassen and Vught，1991：10）。
高等教育并非一项统一的只有一个目标的事业，而是一个形形色色的学科和专业的集合体，每一个学科和专业都追求它自己各别的目标、目的和利益。学科是高等教育内部基本的、组织的和政治的单位，每个单位既构建它自己，又被知识所构建。以知识为基础的学术劳动的分工，给高等教育提供它特定的特征，并且既在院校的层次，又在系统的层次，提出专门的有关管理和协调的问题。
高等教育机构和广大系统权力结构之间的关系，明显地影响着诸如变革、质量和结构以及多样性等问题。但是，这种关系的性质以及它的影响，直到最近还没有适当的得到考察。过去有关高等教育机构在广大系统的权力结构的背景中发挥创造性的能力的各种理论，常常被组成一个连续体。在这个连续体的一端，是“自下而上的”类型的系统，在那里，政府的政策跟随而不是领导在系科、学部，或院校层次所发动的一个变革过程；在这个连续体的另一端，是“自上而下的”类型的系统，在那里，高等教育机构仅仅响应国家的权力所强加的由政府引起的政策创新。“自下而上的”系统的特征，是高度的院校自治和更多加放在竞争的市场上，较少放在国家立法的权力上的控制机制；“自上而下的”的系统的特征正是相反。但是，有关变革的这种概念化，具有有限的解释价值（Meek，1991）。一个国家的高等教育系统在这个连续体上的位置，也许有助于确定个人和群体的相对权力，但是这很少说明变革的动力。
在一个“自上而下的”，由中央提供资金的国家高等教育系统，政府是一个非常重要的行动者，但是没有一个政府具有绝对的权力，或者至少它不能绝对地行使这个权力。政府自己是高等教育的一部分，而且它们的政策或者受到系统内部其他各方的标准价值观和利益的限制，或者受到它们的促进。
在公众活动场所有关变革的另一个观点集中注意政府政策的软弱无能：公共政策的目标无论如何合理或者公正，政策本身常常被受到顽固的院校的传统和既得的利益高度影响的履行过程所拒绝或否定（Wildavsky，1979；Wurzburg，1989）。尽管政府和其他部门多次试图改变大学的组织，高等教育领域的很多著作都是关于大学组织所显示的非凡的社会稳定性。
当然，自从大学在中世纪的欧洲发端以来，一直是一个相当稳定，具有社会内聚力和有弹性的机构。但是也有许多场合整个高等教育系统曾经失去平衡，而且发生广泛和根本的变革。在这里，克拉克有关根本变革的定义是有用的：“根本的变革意味着结构的变革，在任务和权力非常分散的系统里尤其如此。一旦结构发生变革，人员和任务的正式安排也会随之得到修正；发号施令者，接受指令者以及指令的内容也会随之改变。”（Clark，1983，中译本《高等教育系统》，第262—263页）
在一个如高等教育这样的复杂的系统，变革的程度和范围，视有关各方利益，战略的行为标准和价值观，以及意识形态的交叉情况而定。问题并不单独是政府（有效或无效的）干预的问题，而是如何和为什么情况发展到这样的程度，以致系统确实从事于广泛和意义深远的变革的问题。但是，直到最近，似乎几个国家的政府在它们对高等教育的指导战略中不适当地实现了它们只是高等教育的动力中的一个组成部分。
范富格特（Van Vught，1991）认定在政府领导高等教育中的两个主要传统：国家控制的模式（或在本书第一章所指的干预的国家的模式）和国家监督的模式（或促进的国家的模式）。国家控制的模式把高等教育看作一项同质的事业，政府试图控制高等教育系统的动力的一切方面：入学机会、课程学位要求、考试制度、教学人员的聘任和酬报，等等。这个模式并不承认高等教育的松散结合和多维的性质。
相反，国家监督/促进的模式，国家所施加的影响是微弱的，很多有关诸如课程、学位、人员的吸收和财政的基本决策都留给院校自己。国家提出高等教育运作的宽阔的参数，但是有关使命和目标的基本决策乃是系统及其各院校的职权。国家控制模式在欧洲大陆具有牢固的传统。但是，在若干西欧国家，在高等教育机构和政府之间的关系中有很多变革的迹象。长时期来政府依靠对高等教育的严格控制，对结果已经感到有点失望。因此，这已经导致这样的判断：如果在明确的政府指导方针以内给予院校制定它们自己的使命和目标的责任，高等教育将会更加富有革新精神和易起反应。
对高等教育管理从国家控制的模式到国家监督的模式的转变，看来具有所希望的结果。范富格特提出证据，认为自我调节和高等教育的革新有着积极的联系，并且主张“自我调节的战略看来更好地切合高等教育的背景”（Van Vught，1989：114）。按照范富格特的观点，自我调节是：“承认高等教育机构的基本特征，而且它试图利用这些特征中的有一些特征，以激发整个高等教育系统的创新性。通过把它自己局限在仅仅全面的领导形式，和通过把它的信任放在高等教育机构的专业人员和基本单位的自我调节能力，这种战略具有成为达到很多国家的基本目标的一个有效的方法。”