二、走向何处？

2025年11月08日

版权

第十三章　国际 高等 教育政策的趋势和问题

L.高德格伯勒、F.凯塞尔、P.马森、L.米克、F.范富格特、E.德维尔特

引言

本书第一章略述了11国研究的主要理论参照系，接着是国别报告。提出的概念论及这样一些重要的问题，如：变化中的政府/院校的关系；自主权和学术自由；责任制和质量；像市场的势力在形成高等教育系统中的作用；高等教育中的公立—私立和州—联邦的关系；以及中介机构的作用。11个国别报告中的每一个报告的资料和解释，都以一种或另一种形式讨论这些重要主题。本章的任务在于把各国具体经验中的不同的和有时完全相异的线条集合起来。用这些线条织成了一幅多面的花毯，反映本研究所包括的各国多种多样的历史、文化、幅员、年代以及地理位置。但是通过仔细的观察，发现既展现几个共同的主题，又显示各国具体经验中的巨大差别。

本章将不再概述国别报告。每个报告相当简明，并以它自己的总的看法结束。相反地，我们将集中讨论从国别报告作为一个整体涌现出的主要趋势和问题。讨论将集中在以下五个方面：

1.高等教育系统的多样性（系统的、教育计划的和结构的多样性）；

2.高等教育系统的权力、管理和经营（系统的和院校的层次）；

3.政策手段（系统的和院校的层次）；

4.质量和责任制；

5.转变的状况。

第一节　高等教育系统的多样性

高等教育的文献常常强调大学——和它的各种衍生物——在它漫长的历史上的大部分时间的非凡的稳定性。例如，克尔注意到：

西方世界所建立的机构，到1520年为止，大约有85处仍旧以可辨认的形式存在，有着相似的职能和没有中断的历史，包括天主教会、马恩岛、冰岛和英国的议会，若干瑞士的州以及70所大学。治国的君主，封建领主和陪臣，行会和专利都过去了。但是，这70所大学仍旧在原来的位置，有一些相同的校舍，教授和学生做着很相同的事情，以很相同的方式进行着管理（Kerr，1982：152）。

那么，在多样意即“性质或特性不相像；各种各样，多变的”（牛津英语词典）的范围内，多样化的概念对高等教育有什么相关呢？

有若干作者论证说，提供高等教育的稳定性的正是高等教育的多样性。论点是，建立在专业知识和专门技能基础上的高等教育中的劳动分工产生多样性结机构的分解，这种多样性和结构的分解转过来保护了整个高等教育的平衡。一个国家的高等教育系统也可以看作一系列学科和专业，但是每个学科和专业彼此孤立，各有它自己特殊的一系列规范、价值观和文化。正如克拉克指出：“严峻的事实是，那些处理微生物学的材料的人和那些处理中世纪史的人，并不需要互相帮助开展工作，无论在教学，还是在科研或服务方面。”（Clark，1983：中译本《高等教育系统》第14页）甚至更加中肯的是这样的事实，高等教育中不断增加的专业和专门化所产生的压力和冲突已经用不断增加的分化来对付，并不是统一。“由于专业越分越细，不同的集团各得其所，因而不必为了同一个任务而你争我夺……”；例如，“如果生物化学家能够把自己的专业发展到足以单独成立一个系的程度，他们就不用跟化学家在同一个系里争夺地盘了。”（克拉克：《高等教育系统》，第243—244页）互相进行潜在的或实际的竞争的集团在他们之间建立边界，以便避免直接的冲突和可能的失败，这个思想是一个主要的社会学的构想（参看涂尔干的近代社会的分工理论）。

多样性的问题所以重要有若干理由，其中一个理由是尽可能完善高等教育应答社会需求的愿望。政府对高等教育的政策的变化有一个鲜明的意图，就是建立对社会需求和经济上优先考虑的事项有较大的灵活性、适应性和应答性的高等教育系统。复杂的社会和分化的经济市场显示出种类繁多的需求，这些需求恐怕是单独一种类型的高等教育机构所不能满足的，所以需要多样化。比较多样化的高等教育系统，能够更好地回应各种各样的需求。在这一方面，常常有人认为美国高等教育系统的力量在于它的多样性。按照卡内基高等教育政策研究委员会的报告（1987：2），“我们［即美国］赞美多样化，承认我们的高等教育制度是世界的骄傲……。”

但伯恩鲍姆利用一个生物学的比喻沿着另一条思路解释多样化的重要性。分化“导致保护系统本身的稳定性。必须保持物种的多样化，保证系统所依靠的专门化功能，并防止如果一个关键性的元素被除掉所造成的系统的无法预言的崩溃。当组织在可得到的小环境寻找它们的资源时，发生系统的进化；那些最适合一个特定的小环境的组织生存下来”（Birnbaum，1983）。斯塔德特曼（Stadtman，1980）为高等教育的多样化列举六点好处：

1.多样化增加学习者可以享受的选择范围；

2.它使每一个人实质上都享受高等教育；

3.它使教育和各个学生的需要和能力相配；

4.它使院校能够选择它们自己的使命并限制它们的活动；

5.它回应一个（本身复杂和多样化的）社会的压力；

6.它成为学院和大学自由和自主权的一个先决条件。

这些好处中的有一些和上面刚提到的理由重叠，另外一些好处似乎是应答性和稳定性的论据的详细阐述。斯塔德特曼推测的多样性的好处事实上是否达到是一个经验主义的问题。但是，多样性显然是一个相当广泛的概念。为了对本研究中的11个国家如何探讨多样性有一个更好的概念，我们从三个角度来看多样性，使用一般多样性概念的三个类型：系统的多样性，工作计划的多样性，和结构的多样性。

一、系统的多样性

这种形式的多样性指各院校之间关于它们任务、规模和控制方面的差异（Stadtman，1983：45）。本研究所涵盖的高等教育系统关于它们的系统的多样性显示出巨大的差异。而且，所包含的某些国家正经历着它们高等教育系统的根本转变，特别是澳大利亚和联合王国，对它们的系统的多样的性质具有重要的后果。过去十年来，其他国家如瑞典和荷兰，经历着它们高等教育系统的十分广泛的改革，这些改革在最近将来对它们的系统的多样性可能有深远的影响。还有其他高教系统，诸如在加拿大安大略州的高教系统，在这个报告所涵盖的期间似乎非常稳定。

不管稳定与否，不同的高等教育系统所面临的主要问题，是什么任务分配给大学和什么高等教育职能安置在其他“类型”的高等教育机构的问题。尼夫（1983）论证说：“所有高等教育系统都显示出走向整合的动力。”尽管政府的政策可能旨在维持一个不整合的系统，按照尼夫的论述：“仍然有一个无可争辩的走向整合的运动，即使从决策者的观点，这构成向在‘高贵的’［大学］部门所发现的优先考虑事项，价值观和实践的回归。”

本研究所提出的资料不能随意篡改这个“假设”。显然，在有些国家，院校的壮志和系统的分化曾经相互碰撞。澳大利亚和联合王国的双重制，似乎特别是这种情况，这两个国家的双重制，多半是在非大学院校争取获得和大学资助平等和平等地位的运动的压力之下已经解体。除此之外，在荷兰的双重制，大学和进行高等职业教育的非大学机构之间的关系也受到压力。后者对大学有关传统上分配给大学的某些任务，如进行科研和有权授予硕士、博士学位的垄断提出挑战。与此相对照，加利福尼亚的公共高等教育部门的复杂的三重结构，通过有意识的立法决定结合在一起不破。一个人差不多能够把加利福尼亚的高等教育系统看作三个公共高等教育领域的部门之间共同利益的一个条约。但是甚至在这个相对稳定的系统，在不同类型的院校之间存在着紧张关系，特别是某些加利福尼亚州立大学勇敢进入1960年总体规划分配给加利福尼亚大学各校的领域的结果。

多样化高等教育系统的稳定性的关键，也许在于不同类型的院校的作用和任务的合法性。合法性的问题至少有两个方面：一个是有关各院校从集中备用的有限的资源库利益分布的背景中的自我利益，另一个是关于不同类型院校之间的界限的渗透性。例如，在加利福尼亚高教系统，每个类型的院校都从分层的三重结构中得到好处。属于加利福尼亚大学的“精英”的研究型大学与社区学院的大众化需求隔离，同时，社区学院所享受的有些公共的支持至少是基于这样的观念，即一个学生能够从在地方学院所获得的学士文凭，进展到在伯克莱大学获得一个博士学位（即使很多学生能够做到这样）。那个结构的破坏也许将造成对任何一方都没有好处的“大家混战一场”。加利福尼亚的制度对学生是可渗透的，但是对于课程的类型和层次（至少在理论上）是封闭的。在澳大利亚和联合王国，相反的情况盛行。大学和学院/多科技术学院讲授很相同的课程类型和层次，而且或多或少从相同的学生来源招生，但是后者为此得到较少的财政和社会的利益。因此，在这两个国家，反对双重结构的运动并不令人惊奇。将使人感兴趣的，是观察这两国新建立的统一的高教系统是否（如果是这样，如何）开始多样化。

在法国，高教系统的分化并非通过法律强加。多样化得到大学以外的院校的专门化的和专业定向的中心的保护。这些院校在为特殊职业训练学生方面具有明显的自我利益。但是有一些迹象，法国高教系统的稳定性可能受到威胁：大学中流入的“不需要的”大学技术学院（IUT）和高级技术员训练班（STS）的毕业生，与大学（承办政策）和大学校的开始对外开放，可能使法国高等教育的明显的切片的结构弄得模糊不清。

不管高等教育系统是否正式地分化，特罗（Trow，1984：132）坚持认为所有高等教育系统都是分等级的：高等教育本身是“一个分等级的院校系统，这些院校正式的或非正式的在地位和声誉、在财富和权力以及各种各样的影响方面分成等级”。此外，各种不同类型的分等级的结构不仅在时间和地点具有非凡程度的稳定性，而且在它们的基本成分上具有大量的相似性，这些基本成分包括“（1）高等教育部门的分等；（2）各部门内部院校的分等；（3）各院校内部单位和系科的分等”（Trow，1984：137）。但是，并不总是大学居于“一大队院校的顶点”。例如，在法国，“精英”院校是比较以技术和职业定向的大学校；关于大学校，还有精英中的精英。

德国高等教育的结构也呈现某些令人感兴趣的例子。第一，有趣的是注意到本世纪70年代创办综合大学的实验一般被认为是失败的（Cerych and Sabatier，1986）。第二，70年代引进以职业定向的高等专门学校看来已经十分成功。德国大学在传统上享受较高的社会声誉，但是高等专门学校正在增强它们的社会尊敬，因为它们大体上在它们和劳动力市场的关系上比较成功。这两个部门的区别好像是德国高教系统中惟一的分化形式。近年来曾经有过各种结构改革的建议，通过引进院校竞争的因素，刺激同类院校之间有意义的、有差异的发展。由于资金筹措机制和德国高等教育决策的其他方面的原因，直到现在对于这个问题主要还是口头上说得好听。第三，德国的统一提出一些特定的问题，财政是明显的问题之一。但是在结构上，看来统一本身并没有对德国大学的盟主权提出挑战。尽管统一可能曾经给国家提出重新思考整个高等教育的结构和性质的机会，似乎还没有行使这种选择。相反，以前东德的院校正在以传统的西德的大学形象重新铸造。对于高等教育的多样化，历史、传统和既得利益发挥着最重要的作用。

几乎在每一个国家，似乎把大学从其他高等教育机构区别开来的最重要的因素是科研，特别是纯粹或基础研究。虽然在有些国家，非大学院校的某些应用研究可能得到资助，无论哪里，高等教育中花在科研上的经费大部分用于大学。有些国家，如荷兰，甚至正式禁止他们的非大学高等教育机构从事基础研究。科研似乎是有助于支持大学在部门中的盟主地位的一个因素，但是科研的差别也是一把双刃剑。尽管大学可能小心翼翼地保卫它们对科研的控制，其他院校也许怀恨它们占有这个特权，这又接着导致打破大学在部门的盟主权的运动。有趣的是，例如在法国观察到，大学校现在正在承担一些科研的职能，而大学正在为公共事业从事行政管理教育，这曾是大学校的独有的范围。在日本，各个部门的目标并不区别对待，再者，正如一个全国性调查的结果表明，在所有高等院校，从研究生院到初级学院和技术学院，多数教授较多倾向科研，较少倾向教学。

除科研以外，它们的学生团体的性质把本研究所涵盖的各国大学和非大学院校区别开来，因为最优秀的学生进一流大学。法国是例外，因为最有声望的大学校而不是大学吸引最优秀的学生。甚至在大学和非大学院校之间的正式差异正弄得模糊或者已经消失的国家，如澳大利亚、荷兰和联合王国，老大学仍旧吸引最有才华的学生。

在结束有关高教系统的多样化的讨论以前，值得花时间的是注意在那些已经从部门分化进到统一的高等教育系统的国家，决策者们有点指望院校的多样化将通过市场竞争得到维持。竞争和像市场的势力而不是政策本身可能产生多样性。但是，已经注意到在有些国家，回报结构可能增加院校模仿，而不是多样化，而且，在这个意义上，政策看来自相矛盾（Maassen and Potman，1990）。我们将在本章后面回到竞争和市场的问题上。

二、教育计划的多样性

这种形式的多样性涉及院校在它们提供教育和科研计划以及服务活动方面的差异，显然，在教育计划的多样性和系统的多样性之间有着密切的相互关系。在高等教育系统内部，存在各种不同类型的高等教育机构，这些不同类型的机构提供类似的教育计划。澳大利亚和英国的高教系统在新近的改革以前看来就是这种情况。与此形成对照，正式统一的高教系统可以包含在教学和科研方面从事十分不同的事情的院校。这种形式的教育计划的多样性在一些私立的高等教育部门（如在美国）是十分显而易见的。尽管院校可能具有共同的“私有性”——和从属于私立部门衍生的有关的权力结构——在各个院校之间存在着教育计划的层次和类型的巨大的多样性。例如，在加利福尼亚，克莱芒的很多学院（研究生院除外）把它们的教学集中在本科生阶段，并不试图和诸如斯坦福大学或加州理工学院等其他私立院校竞争。

上面已经提到过，在处理教育计划的多样性的方式和系统的分化的稳定性之间，看来有某些关系。但是如果在正式分化的高教系统内部的部门之间不要发生提供课程的类型和层次“向上层偏移”，似乎需要有防止发生这种情况的明白的政府政策。例如，安大略州政府似乎在允许大学较大的自主权和行动自由的同时，对应用艺术和技术学院（CAATS）保持相当严格的统治。

看一下11个不同的国家，每个人对在高等教育的不同层次所提供的课程的多样性的程度都有着深刻的印象。例如，在有些国家，护理教育被认为是一门非大学课程，而在其他国家护理教育由大学提供。同样情况适用于例如教师培训计划。

除此以外，在各种不同类型的院校所提供的教育计划时间的长短有显著的差别。例如，在丹麦，只允许学院提供为期三至四年中等水平的教育计划，而大学则既能提供中等水平的，又能提供为期五年的长期的教育计划。另一方面，在荷兰，大学所提供的教育计划的名义上的多年期实际上和为期四年的高等职业教育部门的教育计划相同。这些差别对各国有关大学和非大学之间的争论有其特殊的影响。在这个问题上，瑞士可以看作另一个有趣味的例子。在非大学部门，在院校之间，例如对教育计划的名义上的年期和招生政策有相当的差别。在大学部门，除技术和医学的教育计划以外，有关课程的年期和性质没有总的指导方针。

三、结构的多样性

这种形式的多样性和院校的法律基础即外部的结构因素上的差异有关，也和院校的管理结构即内部方面的差异有关。各国间在应用于高等教育的立法的类型和立法如何用来指导高等教育存在很大差别。但是，关于立法和管理的问题，留待权力这一节去讨论比较好，这里我们将讨论高等教育的公立和私立以及州和联邦的问题。

尽管所有国家都有某种形式的私立高等教育机构，本书所包含的国家中只有两国具有重要的私立高等教育部门：美国的加利福尼亚和日本。虽然在其他国家，诸如荷兰，有些院校可以正式称为“私立”（通常是有宗教关系的院校），它们实质上是公立院校。而且，德国、法国、瑞典和联合王国的私立院校，至少在规模上，对那些国家的高教系统可以看作有点属于边缘部分（公立院校的私人资助将在政策手段这一节讨论）。

关于具有重要的私立高等教育部门的高教系统，有以下几点看法。第一，并没有真正的“私立”高等教育这种事情。政府和公共部门以多种方式干预私立高等教育。很多私立院校从公共部门得到它们资金的很大部分。例如，斯坦福大学在科研活动大量地依靠联邦政府的科研经费。而且据加利福尼亚的情况，通常州在私立院校的审批/鉴定方面发挥某些作用。在日本，近年来私立院校已经接受文部省的监督，这意味着每所院校，不论私立和公立，必须通过大学执照委员会的审查并由文部省发给特许状。第二，在实行公立和私立双重制的高教系统，像加利福尼亚，最有声望的私立院校也许和最有声望的公立院校受到同等尊重。但是，私立院校简直很少一贯地比公立院校享受更多声誉。例如，虽然日本有一个庞大的私立高等教育部门，形成地位等级的顶端的是历史悠久的公立大学。第三，看来私立部门比公立部门具有更多不同的院校类型，特别是院校的质量差别很大。加利福尼亚和日本，对它们有些私立高等教育机构的质量很表怀疑。但是，有点自相矛盾的是，在某些高等教育机构，一定范围的质量足以保护整个系统的质量和多样性（参见Trow，1974）。

重大的私立部门来源于特定的高等教育系统的历史的发展。但是，“私有化”（这里指在公立高等教育内部“私有”的发展）和像市场的竞争，已经在很多国家的高等教育议事日程上发生，不管主要是在公立部门，还是在双重的公立和私立部门。而且，公立和私立的关系的转变已经导致很多领域的变化，不止是在高等教育内部。例如，中欧和东欧变革中的社会经济关系表明走向大规模私有化的一次重大推动。对于高等教育自己，莱维（Levy，1991：7）指出：“私有……被看作为从学生到行政人员的行动者的效率提供更多的动机。私有化的支持者在过去15年左右的趋势中找到证明。在最发达的国家，这标志着战后几十年不断减少的私有的令人注目的反面。因此，欧洲的公立大学已经开始更加喜欢面向私人资金以增加资源，补偿失去的政府经费和提供给人精力的竞争。”

私有化正在凭它自己的资格作为一种意识形态被接受，而且作为对被看作“公有失败”的事情的一个反应。在政府和高等教育机构之间的关系中很多变化背后，是“经济理性主义”的哲学——一种信念，认为市场的力量而不是国家的干预，将使学校成本效益更高和管理得更好，而且使高等教育系统更加容易变革和响应顾客的需要和需求。市场竞争“成为良好的管理的办法，健康的经济的条件和更好的教育的机遇”（Perkins，1987：1）。例如，有人论证，1979年以来的私有化已经逐步成为联合王国保守党政府在高等教育和其他领域的主要政策上优先考虑的事项之一（Walford，1991）。

在本书第一章曾经指出，“纯粹的”市场协调在高等教育上行不通；只能设计准市场在高教部门运行。但是市场协调的思想看来在高等教育决策中已经很流行。在本书所考察的很多国家的高等教育政策看来正倾向提高院校的竞争，并提供院校更多从事创业活动的机会。只有在加拿大，似乎有意识地作出了减少院校竞争的决定。甚至在具有高度集中的高等教育系统的国家，出现有关更大的院校竞争和促进公立高等院校创业活动的谈论（和某些行动）。

私有化和市场竞争也许只是高等教育政策中一时的风尚，但是，从各种不同的方向追求这些趋势，可能使人不这样认为。而且，由于这样的事实，即似乎相似的势力正以类似的方向推动不同的高等教育系统，使人有点相信倾向于竞争，取消规章和创业主义的意义。不同地方的政府似乎对面对它们各自的高等教育系统的问题制定相似的反应。这可能部分的由于对相似的环境情况的相似的反应。经济的不稳定，不断增多的失业，萎靡不振的出口市场，贸易的不平衡和通货膨胀，不管国界。传统的制造业正在被所谓“知识加工部门”所取代，高等教育表面上对这个部门能作出特定的经济的贡献。社会服务对国库的负担到处在增加，与“削减政府开支和要求公共部门的机构的事业单位提高效率的压力结合在一起”（Hanman1989：6）。

如果推向院校竞争，取消规章和私有化是一个普遍性的和长期的趋势，那么这确实是一个令人感兴趣的现象，因为这似乎代表政府对它们和高等教育的关系的态度的反面。特罗指出，在本世纪50年代、60年代和70年代，多数西方国家政府都不愿把完成基本的社会目标托付给私立部门：“第二次世界大战以来，各国政府已经直接干预高等教育系统对入学机会和管理实行民主化，增加学习对经济和就业的迫切性，以及也许首先增加它们自己对高等教育系统的规模、类型、开支和未来方向的影响。”（Trow，1984：143）而且特罗继续声称：“总的说来，各州并不喜欢市场原则：这个原则的结果无法预言；它把权力交给学校和它们的成员，或者交给学生和他们的家长，而不是交给社会和州的官员。”我们将在讨论高等教育中的权力时比较详细地讨论这个问题。

在本研究所考察的国家中，有五个国家是联邦制国家：澳大利亚、加拿大（安大略）、德国、瑞士和美国（加利福尼亚）。但是，在这些联邦国家中，对高等教育的立法控制并不必然转化为实际的控制。在澳大利亚，虽然高等教育是各州的直接的立法责任，在高教系统的层次，联邦政府通过它的财力的权力，尽量作出重要的决定。就州和国家层次之间权力的平衡来说，德国和瑞士似乎介于安大略和澳大利亚两个极端之间。德国的各州，每个州对高等教育都有相当的控制，但是它们也通过常设的州文化部长会议集体行动。其他有影响的全国性机构有联邦和州教育规划和科研资助委员会以及科学委员会。瑞士的情况相似，虽然规模较小。高等教育立法主要是各州的责任，而且不存在瑞士高等教育框架法。自下而上的方法深深扎根在瑞士高教系统之中，因为每个州都具有事实上的否决权。但是，近来联邦政府曾经试图把高校推向某些方面，发展了一些特殊的教育计划，对那些被认为具有全国性意义的学科采取了一些措施。这种从州的影响向联邦的影响的转变，涉及校际竞争的因素，那可以看作瑞士高等教育中的一个全新的方面。

加利福尼亚的高教系统也受全国性机构的影响，如对科研的资助，受国家科学基金会的影响，而且受给学生分配联邦资助的机构的影响。在高等教育中的州和联邦的关系方面，似乎难于找到一个一般的趋势。一方面，在联邦的系统，全国性层次的影响有所增加，这种发展在澳大利亚十分明显。另一方面，这种过程在安大略实际上并不存在。显然，有关高等教育中的州和联邦的关系不能形成一个占优势的总趋势。

就学生进入高等教育的机会来说，在澳大利亚和德国，州的界限是十分可渗透的，但是在加利福尼亚，其他州的学生在公立院校需交相当高的学费。

结论

在本书所涵盖的所有国家中，多样性是一个重要的政策问题。总的来看，维持（加利福尼亚、加拿大、法国、德国、瑞士）或扩大（澳大利亚、丹麦、日本、荷兰、瑞典、联合王国）系统的多样性被认为是可取的。但是，因为意思是指哪一种形式的多样化常常并不明确，由于出发点各有不同，显然，维持或扩大多样性的目的和手段，以及到现在为止的结果，在所包含的11个国家之间显示出显著的差别。

第二节　权力

人们常常提到，高等教育的权力最终来自知识，而高等教育的管理决定于处理知识的方式。在高等教育方面的权力和高等教育的权力并不是一回事。但是，有一些指望，政府对高等教育的政策应该考虑高等教育的基本特征（Maassen and Van Vught，1992）。高等教育可以看作一个社会系统，在这个系统中，知识的处理是最关键的活动。从这个核心的活动，可以导出许多组织上的原则。第一个原则是，知识的领域构成一个高等教育机构的“建筑块料”。这个原则导致由仅仅松散地结合在一起的专门化的细胞组成的一个分裂的组织结构。

第二个原则是需要扩散决策的权力。既然大学和学院的基本生产过程是知识集约型的，就有分散权力的需要。因此，一所大学更加像一个联邦系统或者像联合国这样的组织，而不像一个单一的国家。

第三个原则必须和高等教育机构的革新的权力有关。和传统的智慧相反，变革是大学和学院的一个关键的特征。教学和科研这种主要的过程是连续不断地改变的，虽然在多数场合只是渐进地改变。由于任务的分割和决策权力的极端分散，在高等教育机构，重大的、突然的和全面的改革是不常发生的。

最后一个原则，也是欧洲大陆高等教育的一个典型的原则，是权力分配的方式。传统上，有关主要过程的权力集中在高等教育机构的“下层”，即学术专业人员这个层次。有关程序的事宜的职责在教育部和其他政府机构，这导致院校行政的薄弱。欧洲高等教育中院校层次权力的相对薄弱，在必须进行（战略性的）的院校决策时体现出来了。这种决策过程常常浪费很多时间，涉及大量教师和行政人员，而且常常导致打了折扣的妥协（Maassen and Vught，1991：10）。

高等教育并非一项统一的只有一个目标的事业，而是一个形形色色的学科和专业的集合体，每一个学科和专业都追求它自己各别的目标、目的和利益。学科是高等教育内部基本的、组织的和政治的单位，每个单位既构建它自己，又被知识所构建。以知识为基础的学术劳动的分工，给高等教育提供它特定的特征，并且既在院校的层次，又在系统的层次，提出专门的有关管理和协调的问题。

高等教育机构和广大系统权力结构之间的关系，明显地影响着诸如变革、质量和结构以及多样性等问题。但是，这种关系的性质以及它的影响，直到最近还没有适当的得到考察。过去有关高等教育机构在广大系统的权力结构的背景中发挥创造性的能力的各种理论，常常被组成一个连续体。在这个连续体的一端，是“自下而上的”类型的系统，在那里，政府的政策跟随而不是领导在系科、学部，或院校层次所发动的一个变革过程；在这个连续体的另一端，是“自上而下的”类型的系统，在那里，高等教育机构仅仅响应国家的权力所强加的由政府引起的政策创新。“自下而上的”系统的特征，是高度的院校自治和更多加放在竞争的市场上，较少放在国家立法的权力上的控制机制；“自上而下的”的系统的特征正是相反。但是，有关变革的这种概念化，具有有限的解释价值（Meek，1991）。一个国家的高等教育系统在这个连续体上的位置，也许有助于确定个人和群体的相对权力，但是这很少说明变革的动力。

在一个“自上而下的”，由中央提供资金的国家高等教育系统，政府是一个非常重要的行动者，但是没有一个政府具有绝对的权力，或者至少它不能绝对地行使这个权力。政府自己是高等教育的一部分，而且它们的政策或者受到系统内部其他各方的标准价值观和利益的限制，或者受到它们的促进。

在公众活动场所有关变革的另一个观点集中注意政府政策的软弱无能：公共政策的目标无论如何合理或者公正，政策本身常常被受到顽固的院校的传统和既得的利益高度影响的履行过程所拒绝或否定（Wildavsky，1979；Wurzburg，1989）。尽管政府和其他部门多次试图改变大学的组织，高等教育领域的很多著作都是关于大学组织所显示的非凡的社会稳定性。

当然，自从大学在中世纪的欧洲发端以来，一直是一个相当稳定，具有社会内聚力和有弹性的机构。但是也有许多场合整个高等教育系统曾经失去平衡，而且发生广泛和根本的变革。在这里，克拉克有关根本变革的定义是有用的：“根本的变革意味着结构的变革，在任务和权力非常分散的系统里尤其如此。一旦结构发生变革，人员和任务的正式安排也会随之得到修正；发号施令者，接受指令者以及指令的内容也会随之改变。”（Clark，1983，中译本《高等教育系统》，第262—263页）

在一个如高等教育这样的复杂的系统，变革的程度和范围，视有关各方利益，战略的行为标准和价值观，以及意识形态的交叉情况而定。问题并不单独是政府（有效或无效的）干预的问题，而是如何和为什么情况发展到这样的程度，以致系统确实从事于广泛和意义深远的变革的问题。但是，直到最近，似乎几个国家的政府在它们对高等教育的指导战略中不适当地实现了它们只是高等教育的动力中的一个组成部分。

范富格特（Van Vught，1991）认定在政府领导高等教育中的两个主要传统：国家控制的模式（或在本书第一章所指的干预的国家的模式）和国家监督的模式（或促进的国家的模式）。国家控制的模式把高等教育看作一项同质的事业，政府试图控制高等教育系统的动力的一切方面：入学机会、课程学位要求、考试制度、教学人员的聘任和酬报，等等。这个模式并不承认高等教育的松散结合和多维的性质。

相反，国家监督/促进的模式，国家所施加的影响是微弱的，很多有关诸如课程、学位、人员的吸收和财政的基本决策都留给院校自己。国家提出高等教育运作的宽阔的参数，但是有关使命和目标的基本决策乃是系统及其各院校的职权。国家控制模式在欧洲大陆具有牢固的传统。但是，在若干西欧国家，在高等教育机构和政府之间的关系中有很多变革的迹象。长时期来政府依靠对高等教育的严格控制，对结果已经感到有点失望。因此，这已经导致这样的判断：如果在明确的政府指导方针以内给予院校制定它们自己的使命和目标的责任，高等教育将会更加富有革新精神和易起反应。

对高等教育管理从国家控制的模式到国家监督的模式的转变，看来具有所希望的结果。范富格特提出证据，认为自我调节和高等教育的革新有着积极的联系，并且主张“自我调节的战略看来更好地切合高等教育的背景”（Van Vught，1989：114）。按照范富格特的观点，自我调节是：“承认高等教育机构的基本特征，而且它试图利用这些特征中的有一些特征，以激发整个高等教育系统的创新性。通过把它自己局限在仅仅全面的领导形式，和通过把它的信任放在高等教育机构的专业人员和基本单位的自我调节能力，这种战略具有成为达到很多国家的基本目标的一个有效的方法。”

一、在系统层次的驾驭/调节原则

从本书国别研究的证据表明，若干国家的政府或者愿意考虑从对高等教育的直接控制后退，或者已经采取实质性的措施在这个方向前进。所提出的证据也清楚地表明，没有一个国家的政府打算放弃它驾驭高等教育系统的责任，但是这个趋势是朝向远距离驾驭——为高等教育的发展提出宽阔的参数，而把大部分细节和创始工作留给各院校。与此相伴的是在若干领域解除控制，并像以上所讨论的实行像市场的竞争和私有化。政府政策的变化，在11个国家并不一致，所有政策在各国内部彼此也不完全一致，但是这个趋势看来是普遍的。

当然，我们必须小心，不要夸大高等教育中走向解除控制的趋势的程度和意义。首先，对于在加利福尼亚和安大略的高等教育协调机制，使用“运动”和“变革”的词语也许并不恰当。这两个高教系统，传统上对它们的高等教育机构给予大量的自由和自治，特别是对它们的研究型大学。而且应该注意，虽然北美被举出作为市场驱动的高等教育的范式，我们发现在加利福尼亚和安大略对结构和教学计划实行大量的政府控制。在高等教育的协调中发生变革的地方，并不是以相同的速度发生。澳大利亚、荷兰和联合王国，看来正令人满意地沿着国家监督的高等教育模式的道路走。丹麦、日本和瑞典紧紧地跟在这些国家后面。例如，在日本，政府最近已经宣布一个政策，放弃家长式的仔细的指示和指导方针的战略，走向把基本的决策让给院校的比较宽阔的战略，允许它们以更加灵活和自主的方式发展它们的教学和科研活动。但是，在德国和瑞士，部分地由于联邦结构的结果，方向不那么清楚。直到现在，这些国家的政府似乎已经在口头上而不是在行动上增加院校的自主权。然而，总的来看，政府对高等教育协调和控制的态度的变化是值得注意的，而且这种变化在若干国家十分相似，这个事实表明，在这个领域发现了一个普遍的趋势。

采用国家监督的高等教育协调模式，并不是没有它的权衡的。有些国家的政府正在给予高等教育机构更多的行动自由的同时，要求提高内部管理的效率和效益，以及措施的制度化以保证负责和质量。但是，很少或者没有证据认为政府的行动已经侵蚀实质的自主权（像第一章所界定的含义），虽然看来在若干领域，程序的自主权已经扩充，或者至少已经适应。

任何人可以一方面把自治看作涉及院校和政府之间权力平衡的关系问题，另一方面把它看作涉及行政和院校内部学术职业之间权力平衡的关系问题，而不把自治看作一个绝对的事情。也许，对学术专业人员的实质性自治的直接威胁，与行政部门和社团管理之间内部权力平衡的联系，比与外部干预的联系更加密切，虽然院校的行政部门可能担当政府官员的代理人。院校的自治并不提供实质性自治的绝对保护。

似乎政府愈走向自我调节和远距离驾驭，它们愈希望加强管理权力。尼夫和范富格特（Neave &Van Vught，1991：242）论证，新近席卷高等教育的“管理革命”有很多成分，但是很少成分像从所谓院校管理的政治模式撤退那么重要。这种模式是60年代和70年代早期有关高等教育的政治争论的结果，现在被另一个模式即管理专业化的模式所取代。事实上，管理权力强化的程度可能是实行自我调节的程度的一个指标。自我调节和提高的管理权力的结合，似乎既发生在院校层次具有薄弱的管理传统的国家（多数西欧国家），又发生在院校层次具有相对地比较强的管理传统的国家（诸如英国和澳大利亚）。

正如以上在权力这一节解释过，传统上，在欧洲大陆的高等教育系统，有关基本处理过程的权力集中在系统的“最低”层次，即学术专业人员的层次，而有关程序性事宜的权力则位于系统的最高层次，即国家或州教育和科学部的层次。因此，院校的行政是相当软弱的。看一下这些国家新近高等教育协调的动力，明显地作出认真的尝试，加强“中间层次”即院校行政层次的权力。特别是在荷兰，这些尝试已经导致采取若干措施，增加院校财务和人事管理领域的行政人员的程序性权力。在丹麦，院校的行政也已经加强。在其他国家，例如德国，有关加强院校行政讨论事实上还没有导致在这方面采取实际的措施。

政府驾驭高等教育的方向的变化，不是没有阻力的。在几个国家，一部分学术团体畅言无忌地批评政府的严厉的策略、过分干预院校事务、侵害院校自主权，等等。如果取消控制和提高院校的自治确实是正在发生的事情，那么，怎么能解释对政府政策的批评呢？关于丹麦这一章提供若干似乎可能的解释，概述如下：

——虽然院校对内部预算分配的自由的程度已经增加，削减预算或有关提高学生参与的停滞，使教师和行政人员受到压力。这又转过来导致更加紧内部预算分配。政府作为主计长的吝啬（这事实上也许不是政府的过错），被解释为增加了政府在院校事务中的中央干预。

——来自上面的变化，打乱科研和教育的活动，增加工作负担和破坏众所周知的程序，——即使政策的目的在于提高院校的自主权——在这些地方，这种变化被视为不受欢迎的政府干预。

——政府有关增加院校自我调节的政策，常常和要求院校负责联系起来：学习计划的评估，质量控制的重视，以及绩效指标的推行。关于负责的要求，与穿着新的伪装的政府集中制相等。

——政府设计的强化集中的院校行政的政策并不总是受到欢迎。大学是由若干经选举产生的机构，而且是以分片的和重在底层的院校结构进行管理的，增加在集中的院校行政层次的自主权，与在学院和系科层次的决策机构的自主权是具有潜在的冲突的。校级的自主权可能与系科/学院级的自主权冲突。

——市场调节取代传统的中央集权的教育部的调节，被有些人看作只是为了达到教育部的目标的更加老练的战略。有些院校可能更加喜欢传统的调节方法，因为教育部比市场更加容易预测，而且肯定对政治上的争论更加敏感。

当然，包括丹麦在内，没有一个国家存在学术界一致反对政府的政策。政府中的改革派在学术界也有着强有力的同盟军。另外，必须牢记，在每一所院校，对任何改革总是有一定程度的保守的反应。

正如上面提出的，高等教育中的实质性改革意味着在基础学术单位层次的改革。很多大学教师所表达的关切心情，一定表明改革正触及他们的日常生活。但是，在某些国家新近的政府政策的创新措施，是否会大大地改变学术组织的基本的低级结构，还言之过早，而且也还有一个它是否应该改变的问题。然而，哪里改革最明显，很多政策指向那里，那是在院校层次。

二、院校层次的权力和管理

显然，研究有些国家的政府，即澳大利亚、丹麦、荷兰、瑞典和联合王国等，都希望看到大量地强化院校的管理。通过以下一些办法来达到这种强化：改变董事会的组成，把它们改成像公司的委员会；精简院校的决策，为主要的执行官员提供更大的权力和权威；改变民主化的院校评议会和理事会的性质、任务和作用，从控制导向改为指导导向。如果院校必须在像市场的环境中有更大的竞争力，那么，它们大概必须在它们的决策中更加迅速和更加容易引起反应。

看来新的管理专业化模式带来若干特征。一个特征就是在院校层次，在各种组成的利益集团之间，似乎常常产生新的平衡。在若干国家，例如法国和瑞典，“外部的利益”（地区的工商业，社会伙伴）似乎特别获得更大的影响。另一个特征是在院校层次越来越注意战略的管理方法。扩大的自主权迫使院校为它们自己的战略选择承担责任，并制定长远的计划，以及院校的使命和形象。第三个特征是扩大管理的责任制。新的责任导致院校的管理人员使用复杂的责任制计谋和产出驱动的财政分配模式，从而常常在院校内部引起新的紧张关系。

关于院校管理还有一个问题没有谈到，就是中介机构（“缓冲”组织）的作用。

三、缓冲组织

缓冲组织就它们由学术人员所组成，并且代表学术的利益而论，它们可以看作院校管理的一个集体的延伸。这个模式的典型是英国的大学拨款委员会。这种形式的缓冲组织，在它们存在的地方，有些或者已经改革成为更加直接地为政府的利益服务，例如在联合王国；或者已经被撤消，像在澳大利亚。缓冲组织的改革或撤消常常被解释为政府希望更加直接控制高等教育机构和系统，但是这只是部分正确。很多面临严重的财政问题的政府，正在试图对经济承担更加直接的服务职责，把这种领域的法定的中介机构看作麻烦的、浪费和抑制市场势力充分发挥作用的机构。高等教育缓冲组织的改革或消失，被卷入政府对法定的职权不抱幻想的更加一般的趋势之中——这在澳大利亚、英国以及瑞典，似乎是这种情况。但是很少证据认为缓冲组织的撤消非难了院校的自治——事实上，在澳大利亚，似乎已经确实提高了程序上的自主权。在美国，多数州政府似乎已经拒绝（所谓合并起来的管理委员会的）集中权力的诱惑（Schmidtlein and Berdahl，1991：8）。多数美国的州似乎更加喜欢承认一个合理的院校自治的层次的重要性的缓冲组织模式。

由院校的代表所控制的缓冲组织的例子可以在多数国家找到。例如，在荷兰，大学和高等职业教育部门的机构都有它们自己的保护伞组织。高等职业教育部门委员会，在80年代有关高等职业教育部门的改革的讨论中，发挥了重要的中介作用。由于这些讨论导致高等职业教育部门的重大改组，高等职业教育部门委员会也能指望从一个或多或少真正的中介组织改变成一个关心它的成员，即高等职业教育部门机构的利益的组织。

在安大略的大学和应用工艺和技术学院部门，存在若干缓冲组织，其中在大学部门最著名的是安大略大学委员会和安大略大学事务委员会，前者是一个对政府代表大学部门的利益，并促进合作活动的非官办的协会，后者是一个为部长提供有关大学部门的意见的中介机构。在大学和应用工艺和技术学院部门，系统层次的决策过程的性质，使这些中介机构在稳定系统，即防止发生重大和突然的变革方面发挥重要的作用。

总的来看，可以认为高等教育中的缓冲组织是相当脆弱的。只有当一个缓冲器（或者像在安大略，一群缓冲器）能够维持自己作为一个站在政府和院校之间的中立的机构，它才能够在双方看来保持它的合法性。它一旦“倾斜到它的赞助者的一方或另一方”（El-Khawas，1991：12）它就将面临合法性危机。例如，像已经发生在联合王国的大学拨款委员会那样。

第三节　政策手段

一、系统层次的政策手段

政府拥有若干政策手段在高等教育内部驾驭和进行改革。最重要的手段是提供资金、规划、评估和调节。我们将扼要地讨论这些手段。

提供资金

提供资金是政府为驾驭和改革高等教育系统和院校可用的最强有力的手段。提供资金是政策的金科玉律；谁出资谁作主。

在11个国家中，在为高等教育提供资金方面，有几个可以看得清的趋势。第一，除法国以外，提供资金，或者保持稳定，或者实际上下降；而在多数国家，招收学生的人数则急剧上升。这给每一个被考察的高等教育系统沉重的压力，并导致提高师生比和恶化基础结构。

第二，多数政府要求它们的高等教育机构寻找非政府的资金来源，并从事各种创业活动。这似乎是取消调节和像市场的竞争的背后的推动力之一。很多院校已经确实能够有效地实现资金基地的多样化，甚至已到令人惊异的程度。

第三，若干国家的政府对经常性拨款，已经从指定款项用途拨款的方法，改为一次性拨款的方法。联合王国甚至更进一步用建立在买卖教育服务的基础上的制度取代一次性拨款。瑞典也正在考虑一种政府和学生被看作教育服务的购买者的制度。这些做法和允许院校提出它们自己的优先考虑事项和带着财政后果生活的趋势是一致的。同时，科研的拨款已经变得更加把被认为是国家优先考虑的事项的领域作为目标，这是和学术研究对经济发展能作出特殊贡献的指望是一致的。而且，在若干国家，希望工商业更加直接地对科研作出贡献，高等教育和工业形成更强有力的联系。在这方面，有些国家比其他国家更加成功。

第四，在有些国家，正在采用“有条件合同”（conditional contracting approach）的方法（Neave and Van Vught，1991：244）。各国政府认识到，分配给高等教育部门的公共开支已经到达它的限度。而且，这些政府想要查明高等教育的预算正被用于按照政府假定社会存在的优先考虑事项。在法国的发展特别值得一提。在法国，1984年方向法已经采用合同的手段。1989年合同的原则推广到院校的所有活动。法国的大学通过发展更加长远的目标的合同，和通过协商这些目标保证它们的实现，得到激励。

第五，若干国家正在采用高等教育用户付款计划（userpays scheme）。美国对于个人对高等教育进行财政捐献的原则一直具有强烈的承诺。但是，在有着“免费”的公立高等教育传统的国家，除德国以外，正在引用提高学费、贷款或毕业税的办法。越来越强调用户付款政策，似乎受两个因素驱动：一个因素是，越来越认识到，从高等教育受益最多的是上层专业人员家庭的子女，而高等教育的资金则来自全社会的税收；另一个因素是提供资金多样化的愿望。而且，在有些国家，相信用户付款计划将提高院校之间为学生展开的像市场的竞争，从而提高效率和效益。另外，有一种信念认为，如果学生必须在财政上对它们的教育作出贡献，他们将对他们的学习作出保证。

公共高等教育资金的私有化是一个强有力的趋势，很多院校对此抱有热情。总的说来，这是一个应该积极地予以评价的趋势。肯定有证据表明，一个多样化的提供资金的基地将提高院校的自主权和行动的自由。但是，私有化也有它的底线：例如，商业化的科学投机可能抑制科学知识的自由流动，同时用户付款的计划可能不利于社会内部的某些群体。

规划

走向“远距离驾驭”和国家监督模式的运动，与详细的集中的规划并不相容。集中的规划，建立在政策来自合理地评估一切可以得到的数据的过程的假设的基础之上。正如上面提到过，私有化的趋势，一部分就是得到公众对政府的规划不抱幻想的支持。而且，如果我们看一下集中规划的结果，诸如在有关高等教育的人力规划领域，结果并不令人鼓舞。但是，政府并不完全放弃他们的规划特权。他们只是把他们的传统的规划概念改为“遥控”的形式，从而把规划过程的比较详细的方面转移到各院校。最著名的例子是荷兰，一个建立在“通讯联络的规划”（communicative planning）概念的基础上的新的规划周期新近在荷兰启动。

有些院校，似乎对把规划强加于他们作为又一个行政负担而表示不满。但是，应该别忘记，负责地给自己的未来发给执照是一个民主社会中自治和自由的一个重要方面。

评估

评估是一个强有力的政策手段。在有些方面，人们相信，把评估直接拴在提供资金上，甚至可以进一步强化评估，但是另外一些人认识到，评估和提供资金的联系太密切，可能具有消极的后果。首先，如果一所院校相信评估将直接影响第二年的拨款，这所院校将给评估者只提供“正确的”信息。这就使评估作为项目更新和院校发展的一个有效的工具没有价值。

一种形式或另一种形式的评估，在所考察的11个国家中的每一个国家的高等教育系统发挥着重要的作用。关于欧洲高等教育，新近各国对评估的兴趣已经被描述为“评估的国家的兴起”（rise of the evaluative state）（Neave，1988：8）。在有些国家，各种手段（诸如在联合王国使用绩效指标）被用来对不同的系科的科研产出进行评估和评级。有时，任命专家检查委员会对特定的问题和政策进行评估。德国的科学委员会，对进入该国高等教育政策辩论的大量数据进行收集和评估。换句话说，在高等教育和其他领域的评估是现代工业社会的一个重要方面。

在系统的层次，评估被紧紧地拴在质量和责任制的问题上，详细情况在质量和责任制的标题下进行深入的讨论。但是，在这里值得提一下，在有些国家，高等教育的评估正在从着重投入转到着重产出，这就调动了“增殖”（value added）的概念。如果我们暂时能够把学生看作原料，争论就是，进入高等教育过程的是什么并不那么重要，重要的是在高等教育过程的另一头产出的是什么。

调节

在很多国家，趋势似乎是取消调节（de-regulation）。但是，应该认识到，取消调节并不必然导致增加院校自主权。取消调节指减少政府以规则和法规形式出现的法律手段。如果被废止的规则和法规被像转译成指标、标准和目标的“力求宏观效率”这种一般战略所取代，而这些指标的法律和政治地位又并不清楚，那么各院校可能面临很多不确定性，实际上他们把他们的自主权看成已经减少而不是扩大。尼夫（1988）曾经为这种现象使用取消管辖权（de-jurisdification）这个术语。

另外，高等教育受很多政府规章框架的管辖，大量规章不属于在中央教育管理部门。高等教育机构还受反歧视法律，劳资法和协议，机会平等立法，情报自由等规定的管辖。重要的问题是，由于教育部（或者它们的对应部门）不直接控制高等教育机构，各院校自己必须承担处理在社会其他地方制定的法规协议的责任。人事政策是高等教育领域取消调节如何把其他法规要求加给院校的一个好的例子。在过去，教育部任命教授和制定他们的任期和任用条件的案例中（现在有些地方仍旧是这样），院校不必过分关心人事政策；但是当院校变成雇主时，情况就发生戏剧性的变化。

二、院校层次的政策手段

对本书研究的很多国家来说，院校政策是一件有点新鲜的事情。强有力而且非常细致的集中规划倾向于薄弱的院校政策和规划。但是，在走向比较非控制的环境中，院校必须面对政府所对付的相同的政策手段：筹措资金、规划、评估和调节。

筹措资金

在很多情况下，院校现在必须比过去更要自己安排它们自己的预算。全部指定款项用途的提供资金和集中清算账目的程序，并不要求很多有关预算的专门知识。政府一次性拨款和大量外来资金的管理要求高水平的有关预算的专门知识，看来很多院校只是开始发展这种专门知识，但是如果高等教育走向减少控制的趋势继续下去，复杂的财务管理必然成为很多院校的头等大事。

当然，有些院校已经对财政问题十分熟悉。加利福尼亚的公立和私立高等教育机构已有漫长的历史，懂得美元的价值和如何获得美元。日本的私立高等院校不懂得平衡预算就不能生存。在澳大利亚、丹麦、荷兰、安大略、瑞典和联合王国，除指定的科研拨款以外，一次性的拨款是准则。但是，在其他国家，即法国和德国，主计长——即国家——或者保留明细的预算控制，或者只是新近放弃控制。

总的来看，人们对本研究所涵盖的公立高等院校已经控制它们自己的财务的程度和走向独立于国库的程度，必然具有深刻的印象。例如，澳大利亚的高等教育从非教育部来源获得它的收入的30%，在瑞典，私人对公共学术研究的捐赠相当多。英国的高等院校正变得更加是创业型的，像荷兰的高等院校一样。

有些国家的政府已经把财政的责任和控制从中央转移到地方层次，当然取得了不同程度的成功。在院校的层次，令人感兴趣的是注意到，在有些地方，似乎正在发生同样的情况，即校级行政正在把预算责任转移到院和系。有些院校甚至走得更远，引进内部市场，各系彼此买卖服务，并和校部实行买卖服务。可以指出，不管我们看中央政府层次的责任的转移，或者看院校层次的责任的转移，基本原理是相同的：如果主要负责支出的人也就是负责分配的人，那么预算就管理得更加有力和效率高。

规划

尽管看来若干国家的政府已经不再采取明细的集中规划，这已迫使在院校层次进行更多的规划。现在院校必须自己决定它们优先考虑的事项是什么，和它们将如何完成这些事项。对没有进行规划的传统的院校，这不是容易的任务。制定优先考虑事项常常是一件费力的事情，因为制定优先考虑事项的过程必须既要估计优先和后果，又要确定未来发展的战略。

这种对院校层次规划的日益加大的注意，引起了战略规划的程序和技术的需要。这里可以强调指出，由于这些程序和技术的特定的特征，高等院校不应机械地采用私营部门使用的战略规划模式。高等教育面临着开发切合这些院校的组织特征的它们自己的战略规划方法的任务。（Maassen and Vzn Vught，1992）

评估

在院/系层次的高等教育过程内部的系统评估，对本研究所涵盖的某些国家来说，是一个相当新的概念。但是，这种说法需要有所保留。美国具有一个相当长的内部评估的传统，特别是在教学方面。在所有国家，教学人员为了升等，广泛地通过评估；在研究型大学，个人和集体的科研活动受到同辈的审查（特别是为了资助的目的）。在多数国家，非大学的高等教育机构已经比大学受到更加严格的内部和外部的评估程序。而且，在特别的情况下，诸如当一个系或单位经受特别困难时，不时使用特定的评估程序，然而，对多数国家来说，大规模的评估制度化的思想（特别在教学方面）是一个相当新或者比较新的思想。

无论如何，由于各院校承担更大的责任制定它们自己的使命、目标以及优先考虑事项，评估呈现更大的重要性。例如，内部的科研管理计划需要根据有关院校内部科研的优势和弱点的评估。显然，有效的内部管理也要求评估院校运作的很多其他领域。

调节

在全国/州的政策层次减少调节，似乎导致在院校层次增加调节。在这一点上并没有矛盾——如果政府将从直接驾驭高等教育后退，那么院校自己负责从前由中央管理的法规框架。正如上面提到过的，院校越来越被“迫”对诸如以下一些问题负起责任：反对歧视、劳资协议、机会均等、情报自由以及人事政策和人员培训。院校更多地卷入这些领域，有时被解释为丧失自主权，但是这种说法是把自主权和责任制混淆起来了。

第四节　质量和责任制

质量问题（高等教育中各方面的保管人如何保证质量）几乎到处蘑菇似的增长成为高等教育政治日程上的一个优先考虑的问题。但是，虽然一般认识到院校必须对它们活动的质量负责，但关于质量有很多不同的解释。按照伯恩鲍姆（Bimbaum，1989）的意见是：“抵触的定义提出质量的困境的两个方面。第一个困境是，质量是否可以或者应该或者用绝对主义的标准或者用相对主义的标准来考虑。第二个困境是，不管所采取的立场，质量的不同方面常常具有抵触的结构上的或程序上的要求。例如，通过使本科生的教学搞得“更好”以改进质量，可能要求利用教授的时间，讲演的制度，行政的支持和财力，而这些将妨碍科研或服务的质量的改进。”（Birnbaum，1989：24）

要解决在追求质量的过程中内在的对不能同时兼顾的因素的权衡所产生的困境，除了建议质量的优先要求和院校的使命应该一致以外，理论帮不了多少忙。但是，关于质量的定义，文献大量地倒向相对主义的观点一边。质量是一个相对的概念：它是多维的，解释的，而且是为背景所决定的。高等教育的质量“只能联系一系列目标予以解释。不能够假定不同国家的高等教育系统的目标是完全相同的，甚至在任何一国的高教系统，目标也不会一致。由于这些原因，有关质量的比较，应该是不同系统的质量的描述，而不能是等级性的评价。在各个系统之间和各个系统内部，质量相似的程度，是一个经验性的问题……”（Brennan et al.，1991：1）从这个观点来看，质量和适切性这两个概念是结合在一起的。质量指的是一所院校完成它的目标的程度，而适切性指的是那些目标可适用于社会的需要和需求的程度。

对一所高等院校达到它所规定的使命、目标和目的的程度进行评估是可能的（而且也是有价值的），对这所院校的活动对社会的需要的适切性进行评估也是可能的。但是，如果有这样的事情发生，这些高等院校的目标和社会的需要必须事先经过详细说明，使它们可以提供评估。而且，在这些院校目标和它们对社会的适切性之间应该有些相应，否则危险的结果可能是我们以很少适切性的高质量的院校，或者相反，以质量低而适切性高的院校告终。但是，因为有种种具有各种不同和有时背道而驰的观点和兴趣的管理人专心一意地既决定高等教育的目标，又决定社会的需要，说明目标和需要确实变得存在问题。

而且，尽管使高等院校的目标和它们对社会需要的适切性之间具有尽可能高的对应性似乎是合乎逻辑的，过去以任何确切性达到这种对应性的努力，已经证明是完全使人感到凄凉的失败。在多数国家，人力规划及其在构筑高等教育产出中的运用的不好的结果，是一个合理、集中的规划如何可能走入歧途的一个很好的例子。无论如何，一定社会对高等教育的投资、质量和适切性必须得到保证。但是如何能够做到这一点呢？

对于这个问题，没有最后的回答。但是有一些证据认为，有关高等教育的使命和目标的细节最好留给院校本身，而政府的任务在于提出主要的参数——社会的适切性——这些目标应该在参数中寻求。这种方法采用上面所讨论的范富格特所谓国家监督模式（state supervising model），而不采用他所谓国家控制模式：“在一个按照国家监督模式的质量评估系统中，政府应该避免试图完全驾驭高等院校的活动。政府的任务是必须查明各院校将操作一个质量评估系统，在这个操作中，要提到社会的需要，院校回应社会的需求。质量评估系统的实际设计和操作可以留给高等院校本身。它们应该利用它们的自主权讨论（和判断）校内各单位执行的各种教学和科研计划的质量的水平。在这些讨论和判断中，他们当然应该注意社会需要。而且如果他们不能做到，他们将被政府认为负有责任。”（Van Vught，1991：47）

按照这个方法，质量控制从院校自我评估开始，自我评估有几个优点。首先，它为那些必须处理质量问题的人提供评估过程的所有者（Kells，1988）。这应该提高人们对被确认有缺陷的地方改进质量的承诺。第二，自我评估使高等院校的成员既和他们的学生又和社会有更加直接的接触。所有院校的自我评估应该从毕业生和雇主收集有关生产的“产品”的意见。第三，自我评估“迫使”院校在确定他们的目标和使命时超出母亲般的陈述。当然，质量管理过程的测量不应该看作目的本身。评估的数据只作为有关质量的管理决定的输入才是有用的。

最后，自我评估承认建立在知识生产和传布的基础上的高等教育的基本特征。学科专家最能作出有关他（她）的专门知识领域的起始判断。自我评估可以利用特定的学科领域的外部同行；同行审查是学术过程的一个基本的方面。但是，内部的专家必须最后判断他们生产和管理的知识的质量并对质量负责。

一、质量评估和它的目的

并不奇怪，11个国家对于质量评估的解释及其目的，表明和在文献中所发现的同样模糊和缺乏意见一致。但是，在每一个国家的高等教育系统，可以发现有力地强调质量，而且，在有些国家是相当新近的事。质量评估的目的比较难于辨别。在很多国家，担心由于缺乏财政资源和学生人数增加，高等教育的质量已经下降。在有些国家，质量评估——特别是关于外部使用绩效指标——已经被用来确定科研拨款，而且在有些地方处罚不良绩效。其他国家想使用质量评估提高院校绩效和奖励最优秀的实践。在若干地方，强调质量评估和社会上越来越希望有力和有效的公共开支挂起钩来。在美国，质量评估有一个比较悠久的传统，但是在其他地方，这种词语并不熟悉。这种情况在有些学术界对质量评估产生一些阻力。而且，在存在阻力的地方，阻力是根据这样的观点，认为质量评估是政府用来控制高等教育的一个干涉主义的工具。在英国和其他地方新近的经验相信这种恐惧。最后，在政府已经走向高等教育的竞争和市场调节的地方，似乎有一种认识，市场势力并不必然保证质量。

什么“是”质量评估的目的和什么“应该是”质量评估的目的，是两个十分不同的事情。本书所涵盖的国家中，有许多国家仍在尽力解决这个问题。

二、质量评估机制的制度化

如果我们读一下11个国家的报告，质量评估机制的多种多样和地位牢固的程度既是各不相同，又是使人有深刻印象的。在有些国家，质量评估机制的制度化仅仅处于“好的思想”阶段，而在其他地方，实际的制度化过程已经开始。另外一些地方，质量评估的地位非常牢固。例如，在联合王国，绩效指标已经为了科研拨款的目的而用来进行大学系科评级。承担监控大学进行的质量保证程序的学术审计单位已经开发一个复杂的质量评估方法。在荷兰，评估教学和科研的质量的努力，通过采用一个相当成功的大学和高等职业教育质量评估系统，对科学研究的有条件拨款的制度，以及在提供资金的模式中越来越多的产出导向的参数，已经制度化。从1984年起，法国的全国大学评估委员会已经对法国各高等教育机构的质量定期进行评估。虽然法国的委员会是一个政府机构，委员会主席由共和国主席任命，而不是由教育部任命。按照推测，这使委员会摆脱了高等教育官僚政治的利益。在斯堪的纳维亚，已经着手努力协调丹麦、挪威和瑞典政府的活动，设置国家高等教育质量评估系统。在日本，看来政府想要维护大学质量评估过程的权力。这种自上而下的方法能否取得预期的效果可以怀疑。

各国质量评估机制的制度化似乎有两个主要问题存在着危险。第一个问题是关于国家（或州）质量评估机构应该独立于政府和高等教育机构的程度。第二，有些担心，质量评估的制度化本身将对高等教育系统强加一致性，因而抑制多样性。

可能高等教育的质量和适切性必须在它的多样性中去找，这种多样性甚至允许有些院校比其他院校具有不同的质量或者较低的质量和适切性。伯恩鲍姆（Birnbaum，1989：25）对美国高等教育的质量提出类似的论点。他确认三种质量的观点：精英主义的观点、社会的观点和个人主义的观点。精英主义的观点指质量建立在“学校遵照普遍的专业和学术标准，并使用学术职业作为参照组”的基础上。社会的观点考虑“学校满足重要的集体成分的程度”。“个人主义的观点强调学校对学生的个体成长所作出的贡献。”伯恩鲍姆总结说：“当人们集中注意学校时，有一种趋势，指望它们主要注意精英的价值观。但是，一定有限的可用的资源，这种希望不可避免地要求较少注意质量的其他方面，从而减少系统的多样性。可以论证，如果这三种质量的观点的任何一种观点消失或减少，美国的高等教育系统将会大大削弱。这些观点之间的紧张关系提供保护和强化高等教育系统的多样性。……继续努力根据普遍的精英主义的标准强化院校也许是重要的；这些努力不会普遍地成功也同样是重要的。”（Birnbaum，1989：33）

过分强调质量控制机制和狭隘的适切性和责任制的定义，可能迫使高等教育穿上拘束衣，这对任何人都没有好处。

三、质量和筹措资金

把质量评估紧密地拴在筹措资金的机制上的不合需要，上面已经提到过了。看来在发生这个问题的国家，已经有一个不再把筹措资金建立在质量评估的基础上的运动。然而，似乎如果质量评估必须或者在系统层次，或者在院校层次认真对待，必然有结果。可能荷兰的方法，在那里对不良的绩效的任何处罚都经过长期的评估和磋商，这种方法提供一个可行的模式。

第五节　转变的状况

本书所考察的所有高等教育系统，从二次世界大战以来，都走过了发展和社会转变的深刻的时期。但是，这里我们所关切的是比较新近的变革，而且在这方面，有些高教系统似乎比其他高教系统更加稳定，但是每个系统都受到来源非常相似的压力。这些压力中的好多已经讨论过了。但是，在看一下各国间转变的程度以前，有关似乎在推动高等教育变革的两个全球性压力，即扩张和后工业社会的到来，需要再说几句话。

在高等教育的转变中的紧张关系的主要来源之一和扩张有联系，扩张转过来影响着高等教育的各个方面：财政、管理和政府的关系，招收学生和课程，维护学术标准，以及和中学系统的关系。扩张和高等教育的每一种形式的活动和表现都有它的影响。

过去的三四十年来，高等教育大量地扩张，全球范围的入学人数戏剧性地增长。在大学的历史上，自二次世界大战以来，高等教育发生了最大的扩张。根据拉米雷和里德尔的统计（Ramirez and Riddle，1991：91），“在从1200年至1985年所创办的1，854所大学中，有1，101所（占59%）是在1950年至1985年之间建立的”。老大学的规模也两倍和三倍地增大，比例不断增加的相关年龄组的学生几乎到处在参与高等教育。在1955年“发达国家全国第三级教育入学人数平均占6.0%，在发展中国家占0.9%”。到1985年这些平均数已增长至发展中国家9%和发达国家25%（同前书：95）。多数经济发达国家已经完成大众化高等教育，而且正在迅速地走向普及高等教育。

从精英型高等教育系统到大众型高等教育的转变和然后走向普遍入学的思想来自特罗。特罗的论据是发展和影响高等教育的各种有关的问题不应该孤立地处理。更确切地说，他主张，一系列问题：“作为在每一个先进的社会进行中的一个广泛的高等教育发展模式，从一个阶段到另一个阶段的转变过程中产生一连串问题的不同的表现，可以更好地理解，这种转变就是从精英型高等教育到大众型高等教育，然后走向普遍入学。发展和扩张就展现在这个发展模式之下。”（Trow，1975：55）

在任何国家，精英型高等教育直接影响着仅仅比较少数学生的生活，而且，即使政府对每个学生提供的资金可能富裕，对社会的总的需求并不大。但是当高教系统扩张，而且变成大众化的系统时，它们接触到越来越多的人口的生活，而且也导致基建和经常开支大得多的财政需求。因此，可以理解整个社会对高等学校在做什么，以及他们工作做得怎么样，有更多的话要说。学校内部的动力变了。由于大学教师形成一个大的联合组织的职业，学院的传统不可避免地受侵蚀，也因为学校的规模增大，它们变得科层化和规范化。

有些时候，对于从发展的一个阶段转变到另一个阶段，常常有几分阻力——例如，阻力来自教师协会和学会团体保卫特权，有时来自不愿找到必需的资金使大量的扩张变得可能，还有来自热衷于限制教育扩张和社会流动的特定的社会集团。但是，同时扩张常常得到其他利益和集团的强有力的支持。

于是，从精英型高等教育到大众型高等教育的转变，影响公众对关于入学机会和高等教育职能的认识，又引起学校内部认识的变化。这种转变也导致有关这些问题和有关学术标准的非常大的紧张关系和冲突。

当然，诸如社会公平和文化丰富这种因素曾有助于刺激世界范围高等教育的发展，但是这种大规模扩张的更加基本的原因，必须在社会的全球经济调整中去找。按照珀金斯的意见：“高等教育的前所未有的扩张的原因有二：（1）一个更加复杂和高度契合的经济对应用科学和技术和社会和管理科学对管理大型机构和公司结构的需求；（2）在一个后工业社会为受过高深教育的人员提供更加复杂的服务、以操作这些服务业并为它们服务的需求。这两个原因都是一个新型社会的产物，这种社会与其说是建立在农业和制造业上不如说是建立在服务业的基础上的人类发展的一个新的阶段。事实上这是第三次工业革命。……并不是正如在工业革命中制造业取代农业那样，服务业已经取代制造业。相反，在后工业社会中正在发生在制造业的事情就是在上一次工业革命中发生在农业的事情。当时食品生产变得那么有效，它能以少数劳动力养活人口的大多数，而且解放大多数人到其他工业工作。现在制造业以自动化和电子技术的帮助，正在变得那么有效，它用少数劳动力为多数人生产货物，以便多数人能够解放出来在其他领域工作。……不但服务业需要专家，而且比较复杂的高技术农业和制造业的操作业需要专家。”（Perkins，1991：199）

高等教育发生在一个很受变化中的经济模式的影响的背景之中，而且，正如贝尔所谓“知识工人”开始取代工厂工人，政府和工业将要越来越对高等教育感兴趣。事实上，发生在整个80年代的几乎全球范围的政府对高等教育系统的改组，并非像一般人常常认为的那样，为对高等教育普遍的不满所造成，而是由于对高等教育的重要性的认识。

一、转变的程度

在所考察的多数国家中，高等教育的转变，或者是实际的，或者是预示的，看来都很明显。问题不在是否有改革，而在改革的程度上。安大略在本研究所论述的系统中似乎是最稳定的。加里福尼亚总体规划已经实行了30年，但是预期的学生需求的大量增长将给州的高教系统大量的压力。混乱几乎是法国高教系统的一个标准的特征，虽然处在一个结构稳定的背景之下。但是如果法国到2000年要完成预期的参与率的大量增长，也许改革将提上议事日程。日本已经达到参与高等教育的高水平，而且人口的负增长可能造成压力；但是其他国家的经验表明，人口统计只是与参与有关的若干因素之一。澳大利亚和联合王国经历了按任何人的标准一次激烈的结构改革，而且很多欧洲国家想要，或者想要放弃对高等教育的很多中央控制。对于常常被自称是一个异常稳定和对改革有抵抗力的事业来说，本书所考察的许多高等教育系统看来具有惊人的灵活性和适应性——虽然没有一个国家改革没有遇到抵抗。