结构、权力和高等教育政策对高校控制与管理的影响
根据泰克勒（Teichler，1989）的研究，在西欧最近关于政府与高等教育机构之间关系的变化的研究上，荷兰提供了最为有趣的个案。再没有其他西欧国家政府当局会要求国家法规体制变化到荷兰政府所要求的程度。通过这一策略，政府声称要促进高等教育机构的适应能力和灵活性，以回应现代社会迅猛变化中的需求。通过加强高校的自治，政府也要求促进高等教育系统的质量与分化的水平。这种“促进政策”（Teichler，1989；Van Vught，1991）由以下几点组成：
——减少对行政事务和资源利用的直接监督和控制；
——发展半结构性的干预政策，由此一方面有一个相对结实的结构框架；但另一方面则将决策与机动的自由留给高校；
——建立一种以标准和程序混合为基础的积极与消极的约束力，由此这些目标部分由政府决定，部分由学术评估的多种原理阐释，部分由高校的政策决定，部分则由市场来决定。
这样的混合政策意味着这种“促进政策”其目的不是严格地划分政府与高校之间的权限。高校的自治是因为它有助于教学与科研的革新得到承认。事实上，这也就意味着自治必须努力争取。
高校的主要行政人员支持这一政策的转变，因为这似乎为形成一种高校对其运行的重要部分能真正自主和自我调节的局面铺平道路（见Binshergen和Deboer，1988）。此外，这一朝“遥控”转变的政策的出台具有重大的象征性意义，因为它赋予大学把每一种实际的政策措施同这一驾驭哲学相比较的权利。
政府高等教育驾驭哲学的变化的最为深远的影响之一，便是加强了院校中心管理的重要性。首先，因为计划与信息系统的咨询与对话特征。高校行政委员会的作用变得更加看得见，部长和行政人员之间在一些积极的政策问题上经常定期召开一些正式会议。这就意味着行政人员在高校内部传递关键政策问题的信息方面占有越来越重要的地位。第二，政府的政策本身也越来越多地指向高校。由于管理的日趋全面性，政策不再主要指向学院或学科，而是指向作为一个整体的高校。由此，高校董事会就越来越不得不承担起管理的角色和接着而来的责任。这可以从目前关于管理结构变化的讨论中清晰地看到。
与《高等教育：自治与质量》白皮书的宗旨一致，高校被指望变得更加适应环境。因而，新的《高等教育与研究法案》要求高校具有灵活性。同时，大学的行政组织也通过一种单一的一致的方式来进行管理——这种一致性阻碍了管理实践中的多样化，而大学和政府则认为由于院校环境的不同，这种管理实践是必要的。由于高等教育系统中的大多数伙伴都已认识到这种状况的缺点，因此国家开始召开一些必需的关于行政结构和改革的会议，这些对于加强高校管理是必要的。这些会议反过来也就导致了部级委员会的诞生，这一委员会于1991年11月发表了其建议，并随后于1992年6月发表了部的立场书。
这些讨论的中心内容是加强高校管理的必要性。由于现行的法规，存在着两方面的紧张关系：一方面是学校和学院之间的紧张关系，另一方面是管理和行政之间的紧张关系。目前的结构没有给高校的整体管理留任何余地。为了使高校管理结构更加适合于地方情况和需求，有人提出了“特许状”的概念。特许状将给高校以实施新结构的可能性，而这一新的结构又不同于《高等教育与研究法案》中的正式规定。教育部长已对此建议作出肯定的反应，但目前对这种特许状是否会变为现实，以及何时和怎样使其变为现实仍不清楚。然而讨论却清楚地表明了作为新的政府政策实行的一个结果对加强校级管理的作用与功能的重要性。
然而，与此同时应该强调指出，由于一方面是自治和自我调节思想，另一方面则是同一性和宏观水平的效率，这些政策给系统带来大量的紧张关系。例如，议会已声称开设新学科的自由不应是无限制的，并且应有一些驾驭措施来防止系统的低效率发展以及资源的浪费。因而，荷兰内部存在的关键问题就成为高校是否有能力进行自我调节并对整个系统负责，或者政府是否将用其职权来干预高校事务。
这个问题不能作出明确的回答。正如前面所提到的，政府与高校的权限并没有做出严格的划分。高校的自主权已增长，尤其是关于程序问题（见本书第一章有关此概念的讨论）。政府已减少了对购买和基本建设投资的控制；高校在开设新的课程和发展管理结构上有了更大的自由。例如，高校财政管理领域的行政人员对程序管理的权限已经增大。质量控制系统则通过其中介机构提供高校相当数量的自主权，尽管政府最终可以通过肯定和否定的约束机制来行使其职权。然而，不对高等教育进行直接控制的政策并不意味着政府就放弃了其驾驭高等教育系统的职责。正如以下两个例子所能证明的，荷兰的权力的划分不能以稳定的方式来设想。
第一个例子是关于大学与高等职业教育部门变得日益相似的双重结构及一般趋势的讨论。政府不相信增长了的自主权会导致高校之间差异的增加。在1992年《高等教育与科研计划》引入关于在整个多样化结构框架中划分两个高等教育部门的辩论之后，1994年这一计划则通过进一步强调这两类高等教育机构应存在的差别来表明政府加强双重高等教育体制的立场。同时提出应限制两类高校之间学生的流动性，大学教育或学习的学生人数应该有些限制，大学应加强其课程的学术成分，高等职业院校应招收更多的学生并应加强其课程的专业成分。正是假定通过进一步强调高校运作的分界条件，两类高校之间的这些差别才进一步增加。这一政策对高校决定其目标和计划性质的权力有着深远的影响。
第二个例子是关于法定的学习期限。事实上，高等职业教育院校和大学的所有专业都是四年制。在过去的几年，技术大学努力证明四年对工程学科的学习是不够的，这也得到了全国雇主组织和专业机构的支持。作为这些压力的结果，政府已在1994年的《高等教育与科研计划》中提出把工程学科的正规学习时间延长为五年。这就意味着，到目前为止支配高等教育的驾驭方式的平等思想有了一个根本突破。
这些事例表明，政府一方面设置了高等教育系统运转的主要参数，由此干预其基本的自治事务，而另一方面又对这一系统的实质变化持开放态度。这种政府驾驭和高校影响的结合进一步说明了前面所提到的观点，即自治本身不是目标，但必须被看作是改善高等教育系统运行机制的工具。而且它既不是静态的，也不是单维的。在政府的职责是什么或应该是什么与高校的职权范围和责任是什么这两者之间没有一劳永逸地划定界线。它取决于这一系统中不同角色的相互作用即“推和拉”的结果，继续不断地来回移动。这些动力因素最终将在何种程度上导致一种具有适应性、有力、高效的高等教育系统还得等着瞧。然而，如前所述实验早已带来了一些有趣的成果，毫无疑问将继续带来成果。荷兰高等教育系统仍将是研究高校自治与政府驾驭这一复杂问题的比较杰出的案例之一。
（吴雪萍译 王承绪校）