检察人员分类管理改革立场实证分析——兼议以科学方法对待司法改革之必要性
程金华[1]
摘 要：对全国7省市13家中基层检察院1748位工作人员进行问卷调查发现，受访者对检察人员分类管理改革所面临的现存问题和改革必要性有较高的共识度，但在具体的改革举措上，不同岗位上受访者的改革立场存在明显差异。从分析数据看，今后在人员分类管理改革的操作方面，应当注重检察系统内外的联动性，把拓宽党政部门对司法部门的人财物支持作为分类管理改革的根本来抓，而把员额制的“入额”问题放在改革的技术层面来操作。在改革方法论方面，司法改革顶层决策者要通过科学的问卷调查来系统了解司法人员针对改革诸多事项的具体态度与不同看法，并在此基础上有针对性地进行利益相关者动员，以达到凝聚改革共识的效果。
关键词：司法改革 利益相关者 司法人员 分类管理 实证研究
十八届三中全会所启动的全面深化司法改革（下文简称“本轮司法改革”）已经两年有余。其间，从中央到地方，各项工作逐步推进。中央层面的各种配套文件接踵而至，[2]地方试点改革也如火如荼地开展，地方性改革试点方案纷纷出台。[3]作为本轮司法改革首批试点内容之一，上海市人大常委会在2015年4月16日正式任命了进入员额管理的71名法官和11名检察官，标志着司法改革的一个实质性阶段成果的诞生。[4]其他地方的员额制改革工作也在探索中前进。
对于本轮司法改革的真实进展，各方所反映的情况可谓“冰火两重天”。官方媒体对本轮司法改革进行了热烈的褒奖。然而，诸如“微博”和“微信”（尤其是“微信公众号”）等新媒体以及部分传统纸质媒体，则更明显地表达了学者和部分司法人员的担心、焦虑甚至是反对的态度。事实是，初衷为更好激发司法人员工作积极性的本轮改革，到目前为止并没有有效遏制优秀司法人员的流失大潮，在一定程度上还有推波助澜的影响。[5]
对于本轮司法改革的积极与消极态度共存，是各界对历史上司法改革进展和绩效评估态度的翻版。[6]在改革认识“冰火两重天”背后，有一些关于改革的实施问题值得我们认真对待：对于本轮司法改革，到底有多少司法人员在支持或者反对改革？哪些群体支持更多，哪些反对更多？支持什么，反对什么？质疑改革的声音究竟是个案，还是代表了相当一部分司法人员的立场，甚至具有普遍性？如果对这些事实问题没有基本的判断，那么本轮改革的“顶层设计”就有盲目性，实施效果也会大打折扣。
这些问题的核心在于，在对司法改革的具体任务进行设计时，应当配备怎样的改革方法与策略？更具体地讲，应当如何合理地对待司法人员的改革立场？当然，不能说顶层设计者完全忽视了这个问题，一些高层领导人的讲话和实务部门的研究，也指明了方法与策略的重要性。但是，如今改革表面繁荣、事实举步维艰的局面，只能说明顶层设计者对此事前准备不足。相较于司法改革理念和任务的讨论，理论界对于方法和策略的研究较少。[7]而司法改革方法论之重要性是显而易见的。正如有学者指出的，“目前，司法改革已进入体制性改革的关键阶段，涉及重大利益调整和重要关系变更，与改革初期相比，所面临的情况更加复杂、任务更加艰巨，对于改革的方法论问题，理应予以更大程度的重视”[8]。
在上述背景之下，本文拟对检察人员就分类管理改革的立场进行实证分析，计划实现如下几个目的：其一，检讨本轮检察人员分类管理改革设计的利弊得失；其二，从实证数据中提炼一些可能有助于改善或者深化这项改革的建议；其三，探讨实证研究（特别是问卷调查与分析）对于本轮司法改革的一般性意义，即主张通过科学的方法来全面了解司法人员的改革立场，尤其是中基层司法人员的改革立场，在此基础上通过合理的利益相关者动员，实现改革的共识凝聚。之所以选择人员分类管理改革进行研究，是因为该项改革是本轮所有改革任务中对司法人员利益格局影响最大的改革事项之一。对此进行研究，不仅可以直接展现司法人员对本轮改革的共识与立场分化，相关的政策建议对于司法体系以外的改革也有借鉴意义。在操作上，本文将利用一个全国性问卷数据来进行实证研究。该数据是2014年对全国7省市13家检察院的1 748名检察人员所进行的问卷调查，重点是受访检察人员（包括检察官、行政人员和辅助人员等）对人员分类管理改革的相关看法。以此数据为基础，本文试图展现如何以科学的方法来对待中基层司法人员的改革立场，并分析这些经验数据背后的理论与政策涵义。