中央事权化不能有效解决司法行政化问题
当下司法改革的针对问题之二就是“司法（权）行政化”。一般认为，司法行政化表现为：法院机关地位的行政化；法官制度的行政化；法院内部运作方式的行政化；法院审级关系的行政化；法院职能的行政化。[15]从影响审判独立的角度看，所谓的司法行政化主要表现在两个方面：第一，上级法院干涉下级法院的审判独立，特别是以司法解释和司法意见的形式。如上所述，这已经造成了部分司法立法化的现象，甚至在现实中出现司法解释比法律更重要的现象。而且吊诡的是，下级法院及法官在疑难案件上也乐于向上级法院特别是最高院请示，最高院要么出具司法意见，要么进行含混处理。这些处理方式的实质就是推卸责任，而不让其成为社会舆论的焦点。由此，两审终审制的效果大打折扣甚至名存实亡，更使得司法独立难以立足甚至不复存在。第二，法院内部的行政化即法院领导对普通法官的干涉。特别是法院首长负责制与审判委员会制使得院长干扰庭长和审判委员会、庭长干扰法官成为必然和必须。有的认为，“内部行政化才是妨碍审判独立的直接原因”，因为“外部干预是通过内部干预来实现的”。实际上，这种观点仍然只看到表象而没有揭示问题的本质。
司法行政化的实质是什么？司法权中央事权化能够解决这一问题吗？司法行政化的实质是“司法的非职业化”，即本来属于司法职权内在要求的“司法职业化”让位于司法事权的“人财物管理”。从制度设计目的来看，首长责任制主要意图在于防止司法恣意，实现法律判决的法律效果、政治效果与社会效果的统一，维护法制的统一、尊严和权威；审判委员会制度意图在于实现司法机关内的司法民主，通过讨论和论辩达到判决的可接受性。应该说，这种制度设计的出发点本身并没有什么问题，问题就在于过多的司法外部责任强加在法院和法官身上，法官本身不能独立于政治任务，特别是不能独立于上级领导交代的政治任务，这背离了法院和法官的本职。而司法权中央事权化必将导致司法事权支配司法职权，这不但不利于解决司法行政化问题，甚至反而可能强化它！例如改革中一些人提出所谓提升法院和法官的行政级别（例如将省高院由副部级提升至正部级），这只会进一步加剧司法行政化现象。
解决司法行政化的关键就在于实现司法职业化，这才是司法事权发挥重要作用的空间。司法职业化体现为标准化、规范化、制度化，其重要目的是确保法官思考的可能性及其空间，让法院、法官更好地回应社会需要，而不至于沦为撰写司法文书的体力劳动者甚至法庭上的坐台人员。从这个意义上讲，加大人财物的保障力度并不是简单让其实现类似所谓的“高薪养廉”，而是让其有接触和了解社会和持续深度思考的时间和空间，发挥法官独立的判断力和决断力。如果从高薪养廉的思维出发来理解司法改革，那就是必然“播下龙种、收获跳蚤”。然而令人遗憾的是，司法权中央事权化的一般逻辑却就是强化中央和省级的统一控制而不是相反。周永坤教授指出，“法官自上而下控制的结果是法官日益失去自主的能力，因而愈益不能独立。”[16]当下，司法职业化关键之一是要建立独立的司法职业准入标准和考核标准；之二是不再普遍地将司法工作人员作为干部进行管理，特别是要改变地方党委与上一级法院、检察院共同管理本级地方司法机关领导人员的状况。党委对司法的领导要通过法律方式进行，主要就是将党的意志转化为法律法规规章，司法机关适用法律法规规章的活动就体现了党的领导；之三要将司法工作人员的职业荣光标准从官级的大小转变到办案的质量上来，也让那些企图通过官级和金钱来实现理想的人远离司法。怎样使办案质量成为法官选拔和考核的标准？显然，改革审委会制度，公开判决书和不同的裁决意见都是可以考虑的途径。
综上所述，本文揭示了司法权中央事权化是对其法理内涵与政法语境地位的混同，但目的并不是要反对党中央主导和引领司法改革，而是希望阐明正是法理内涵与政法语境、司法职权与司法事权的双重错位导致了当下司法地方化和行政化问题，也造成了司法权力运行的系列难题，包括裁判难、执行难、结案难、息访难等。所以，只有深入把握司法职权独立运行的内在规律，以司法职权合理配置为中心进行司法改革，才能真正发挥司法权在权利救济、定分止争和制约公权等方面的功能，并由此推进国家治理体系和治理能力的现代化。
【注释】
[1]杨清望：中南大学法学院副教授，法学博士。本文系国家社科基金重大委托项目“中国特色社会主义司法理论体系研究”（12＠ZH017）的阶段研究成果、国家社科基金重大项目“加快建设法治中国研究”（13＆ZD032）、国家社科基金青年项目（10CFX009）的阶段研究成果。本文已发表于《法制与社会发展》2015年第1期，经修改增补后收入本书。
[2]王利明：《司法改革研究》，法律出版社，2001年，第8页。
[3]参见王旭：《论司法权的中央化》，载《战略与管理》2001年第5期。
[4]参见施新洲：《司法权的属性及其社会治理功能》，载《法律适用》2014年第1期。
[5]参见孙笑侠：《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》，载《法学》1998年第8期。(https://www.daowen.com)
[6]［美］理查德．波斯纳，苏力译：《法官如何思考》，北京大学出版社，2009年，第218页。
[7]姚莉教授从国家治理体系现代化的维度指出了法院具有的四项功能：解决纠纷、制约公权和保障人权、制定公共政策和参与国家治理活动等。参见姚莉：《法院在国家治理现代化中的功能定位》，载《法制与社会发展》2014年第5期。
[8]江必新教授阐述了规则治理作为国家治理现代化的一个战略要点，这也是司法现代化的基本要求。参见江必新：《国家治理现代化基本问题研究》，载《中南大学学报（社会科学版）》2014年第3期。
[9]任进：《理顺和规范司法机关与地方的关系》，载《南京日报》2014年6月17日第B06版。
[10]张文显教授深刻阐述了司法改革的第一要务就是司法事业的科学发展，而尊重司法规律（包括根本规律和具体规律）又居于首要地位。参见张文显：《人民法院司法改革的基本理论与实践进程》，载《法制与社会发展》2009年第3期。
[11]参见杨小军：《法治中国视域下的司法体制改革研究》，载《法学杂志》2014年第3期。
[12]陈文兴：《论司法权国家化——以治理司法权地方化为视角》，载《河北法学》2007年第9期。
[13]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956年，第180页。
[14]苏力：《中国司法改革逻辑的研究——评最高法院〈引咎辞职规定〉》，载《战略与管理》，2002年。
[15]参见杨小军：《法治中国视域下的司法体制改革研究》，载《法学杂志》2014年第3期。
[16]周永坤：《司法权的性质与司法改革战略》，载《金陵法律评论》2003年（秋季卷）。