“一人承办、二级审批”主办检察官责任制的制度优势

(三)“一人承办、二级审批”主办检察官责任制的制度优势

制度的生命力在于其可行性。笔者以为,相较于当前普遍使用的“三级审批制”与正在试点的主任检察官办案组织形式,“一人承办、二级审批”的主办检察官制度具有如下优势:

1.层级设置合理,缩减工作环节,有效提高办案效率。如前所述,“三级审批制”的一大弊端在于办案效率低下,主要表现就是部门负责人一级的审批属于无用功。“三级”审批之下,部门负责人的审查意见并无决定权,同时其并非案件的亲历者,以致除非在法律适用等方面存在见解偏差,部门负责人与检察长的审批实有重复审批之嫌。主办检察官制剔除了部门负责人与第二承办人,将办案流程简化为“主办检察官→检察长”的二级审批、直接负责形式,既可以有效提高办案效率,又可以分清案件质量责任的承担者,同时还可以将部门负责人从“每案必审”的繁忙审批工作中解脱出来,把更多精力放在疑难复杂案件的办理上,减少中间环节,一定程度上缓解案多人少的矛盾。

2.无需改变现行内设机构设置,可先行开展试点。主任检察官制度试点过程中,有观点认为,以“处、科、组”为基本办案单元的行政化运作形式,会弱化办案检察官在案件办理中的主导作用,出现办案事事请示汇报、服从上级意志的“非司法”现象;应当通过建立以主任检察官为核心的办案小组,逐步取消检察机关现行厅处科室式的内设机构设置,从而弱化检察机关的行政色彩,体现之司法属性。[21]彻底打破处科室之分的改革,在媒体端可见于新成立的珠海市横琴新区法院与检察院,[22]但检察机关各内设机构的职能涉及刑事诉讼各个环节,检察权下各项内容差异较大,现行内设机构设置是依检察权内容的不同而作划分,如果说现行设置存在弊端,那么全部取消是否就一定符合检察权运行规律,恐怕短期内谁也无法得出答案,更何况主任检察官制度本身的适应性仍有待验证,放之四海是否皆宜,也还有待时间验证。即便上述问题在理论上都能解决,要打破和改变现行结构,科学谨慎的论证和大刀阔斧的重组不可避免,这些工作仍需大量的时间与资源。而对于侦监部门所作的主办检察官制构想而言,则无这一方面担忧,其可以较好适应行政化的机构设置,而且本身所具有贴近基层院办案现状的本土化特点,使之在短期内即可先行试点。(https://www.daowen.com)

3.无需依赖于分类管理改革,现行体制下即可全面开展。从北京、上海等地主任检察官制度的开展情况来看,一个办案组织内往往有主任检察官、检察员(或助理检察员)以及书记员等多种角色,主任检察官对本组所承办的大部分案件(除疑难复杂等案件外)具有决定权,并承担相应责任。这就至少需要考虑到以下两方面:首先,主任检察官作为择优产生的精英力量,其选任标准、福利待遇、考核指标等如何划定,如前所述,在分类管理未全面施行的情况下,行政职级待遇无法满足日益精细的分组需要。其次,为使主任检察官管理形式更加科学化和符合司法规律,对主任检察官的内部授权和外部监督方面,权责划分如何更加明确;主任检察官办案组的内部运行与管理方面,如何既保障主任检察官的权力又保障组内检察官的相对自主性。[23]上述诸多问题,都有赖于检察机关人员分类管理改革的先行解决。而主办检察官制,则很大程度上不受检察人员分类管理改革的影响,人人均等、关系简化的设计思路使得选任标准、利益区分、不同角色权力空间的平衡等问题不再是问题,即使是在当前行政化管理体制之下,也能广泛适用。

4.主办检察官与检察长之间关系分明,凸显检察工作一体化要求。主任检察官形式下,哪些案件由主任检察官决定,哪些案件由检察长或检委会决定,需要明确的界定。这不是一个简单的比例关系,需要通过调研、历年数据统计、分析等手段,按照一定规则,作出科学的、具体的划分,以避免大幅、无休止增加检察长或检委会工作量或主任检察官权力不恰当扩张滥用产生司法腐败。[24]我们在制度设计之初,也考虑过这一问题,但鉴于刑事案件案情的多样性与证据的多变性,无法以涉案人数、犯案件数等作为评判标准。通俗地说,一个看似简单的单人单案也可能因手段高明、证据缺失等原因变得棘手,一个看是复杂的多人多案也可能因取证及时、犯罪嫌疑人认罪等原因变得简单。主办检察官制则完全无此顾虑,因为所有案件的分流都具有平等性,处理的结果均由检察长审批决定,检察长可以书面改变主办检察官的意见,主办检察官必须服从,这么一来,办案人员与检察长之间的关系便显得清楚明了。

5.契合检察工作一体化与检察官独立原则的平衡要求。检察工作一体化原则强调检察官的“服从”,检察官独立原则关注检察官的“决定权”。在我国检察体系中,检察工作一体化原则作为基石无可动摇,而检察官独立原则则是在近年来检察制度改革,特别是办案组织形式改革中渐显锋芒。主办检察官形式的设计,同时兼顾到了这两个存在矛盾冲突的原则,具体表现为通过巩固检察长对案件的审批决定权以强调检察工作一体化原则,通过赋予主办检察官更大的自主空间并限制检察长权力的滥用以落实检察官独立原则。我们同样注意到,同时兼顾仅仅只是主办检察官制推行的一个大前提,如何协调好两个原则,使之相互间有效制约又共同激发积极作用,必须依赖于相关配套制度的跟进。