检察人员分类管理的改革理念与现实困境
关于现行检察人员管理的弊端，早已经被大家所熟知。它的核心问题体现在两个方面：其一，检察工作只有分工的不同，没有岗位性质的差别。因此，到目前为止，所有检察院系统的工作人员都被习惯性地称为“干警”；其二，所有检察干警被分为“三六九等”的主要依据是行政级别与资历，而不是专业技能。[19]这两个方面的问题最终导致干警们并没有把从事检察业务视为令人尊敬、令人向往的事业，因而又影响了检察工作的公正性与效率性。
产生上述问题既有中国政治文化的根源，也有法律制度的原因。在政治文化上，检察院和法院从来都被组织人事部门视为党政系统的一部分，它们通常被笼统称为“法检两家单位”，也没有被视为同普通公务系统有本质差别。在法律上，中国管理检察机关工作人员的法规主要是1995年颁布的检察官法（2001年修改）。该法管理的是检察机关中通过一定程序取得检察官资格的检察人员。这部分人员占检察机关工作人员的绝大多数，但其中有相当部分实际从事的并非严格意义上“检察官”的工作，而是对检察职能的实现起保障或辅助作用的各项管理工作和专业技术性工作。用检察官法来统管这样一支“检察官”队伍，显得过于简单化，并由此带来管理上的一些问题和困难。同时，检察官法只规定了检察官的任职条件、等级、考核、培训、奖励、工资福利以及惩戒等制度，对于不是检察官的人员（包括书记员等），未规定特定的人员管理方式。因此，虽然检察官法中确定了4等12级检察官制度，将检察人员的职级晋升和待遇与普通公务员作了区分，但实际上处于空转状态。[20]简言之，现行管理体制的根本问题是，尽管在名义上把检察院（和法院）系统称之为“司法机构”，但在管理上还是按照普通公务机构来管理；在检察院系统内部，尽管存在“检察官”、“书记员”、“行政人员”、“法警”等功能和头衔的区别，但在管理上还是按照“干警”统一管理，并不能做实质性的差别化对待。
上述人员管理问题的存在不仅影响了检察工作的效率，也最终影响了司法公正的实现。对此，中国的检察人员有充分的认识。在问卷中，关于分类管理改革，针对“您觉得当前提倡对检察人员进行分类改革，是否同您的工作相关”，所有回答本题的1 609名受访检察人员中，有1 420人（88．25%）认为分类管理改革同自己的工作相关。大部分人认为分类管理改革无论是从改善自己的收入、增加晋升渠道、提高检察工作效率还是改善检察职业声望来说，都是正相关的。
针对“尽管高检院曾经尝试过推行检察人员分类改革，也在全国的一些基层院进行过试点，但是至今未能在全国推广实施。您认为检察人员分类改革未能推广的原因可能是什么”，在所有答题的1 690人中，有1 460位（86．39%）认为“外部体制不配套”，1 335位（78．99%）认为“系统内部的体制约束”，1 242位（73．49%）认为“缺乏‘顶层设计’”，1 117位（66．09%）认为“党政领导不够重视”，1 087位（64．32%）认为“改革方案不合理”，811位（47．99%）认为“检察人员的反对很大”，有766位（45．33%）认为“时机不成熟”。
受访人员对改革不成功存在多重原因的看法，在我们的实地调研中也得到了很好的印证。其中，特别值得说明的是检察系统内外体制不配套对分类管理改革的障碍。像其他垂直领导的条线机构一样，中国上下级检察院实行内设机构对口管理，这意味着上级检察院的政治部对口下级的政治部、上级的公诉处（厅）对口下级的公诉科（处）、上级的研究室对口下级的研究室，等等。对口管理包括日常的业务指导、年度的业绩考核甚至通知开会等。在前期进行人员分类管理改革的地方，通常也实行配套的“大部制”改革，也就是把检察院内设的众多科／处／室合并成“刑事检察部”等数量更少、管辖更宽泛的内设“部”机构，以提高运作效率。然而，看似合理的“大部制”却没有办法运作，因为如此一来，上下级检察院的相关部门就失去了对口部门，也就失去了内部管理的“抓手”。最显而易见的例子是，没有改革的检察院的内设部门想找已经改革的检察院的对口部门来开会都很难，反之亦然。而在跨单位协调与合作上，进行分类改革试点的检察院中，检察业务人员被“去行政化”。由于没有行政级别，到外面办案子时经常没有办法同其他部门进行对等合作。所以，一些改革试点检察院又不得不给内部没有行政职务的检察官安排一个相当的行政级别（如“副处级检察员”）。这些都是内外体制不匹配对分类管理改革的障碍。正由于种种障碍因素的存在，过往试点的分类管理改革都没有办法把检察官的责、权、利很好地匹配起来，也就没有办法激励检察业务人员好好地从事法律专业事务。