“三化”目标的宏观设定

当下，“正规化、专业化、职业化”（“三化”）被认为是中国法治工作队伍建设、法院人员分类管理以及法官员额制的改革目标。比如，在2014年7月31日通过的《上海市高院司法体制改革试点工作实施方案》中，就提出“建立上海法院人员分类管理制度，实行专业职务序列分类和员额制管理，实现法院队伍的正规化、专业化、职业化发展”的任务目标，此后各试点省份在制定司法体制改革工作实施方案时，也都明确将“全面加强法院人员正规化、专业化、职业化建设”作为此轮改革的主旨。

从作者所及的资料上来看，“三化”目标最早出现在2013年9月发布的《最高人民法院关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》之中，其提出要按照“正规化、职业化、专业化”的标准，推进人民法院队伍分类管理，设置各类人员职级比例和职数编制。^[5]2013年10月，《最高人民法院关于新形势下进一步加强人民法院队伍建设的若干意见》中指出，要“坚持‘三化’建设方向。全面加强正规化、专业化、职业化建设，推进人员分类管理制度改革，提升司法能力，完善职业保障”，并具体对如何实现“三化”进行了任务分解。^[6]其中，强调要“以分类管理改革为基础加强正规化建设”，^[7]“以提升司法能力为核心加强专业化建设”，^[8]“以完善职业保障为重点加强职业化建设”。^[9]2014年3月，最高人民法院周强院长在《最高人民法院工作报告》中，将“大力加强法院队伍正规化、专业化、职业化建设，提高司法能力”作为2014年进一步加强法院队伍建设的年度工作目标。^[10]2014年10月，十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“加强法治工作队伍建设”的任务目标中再次要求“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”^[11]。随后，周强院长在向全国人大常委会报告2006年以来人民法院规范司法行为工作情况时，再次强调将推进“三化”作为加强司法能力建设的重要方向。^[12]时至2015年2月，最高人民法院发布的《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》将“全面推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设”作为此轮司法改革的任务目标，并将“推动法院人员分类管理制度改革”、“建立法官员额制度”、“改革法官选任制度”、“完善法官业绩评价体系”、“完善法官在职培训机制”以及“完善法官工资制度”作为实现这一目标的主要措施。^[13]至此，“三化”被作为引导此轮司法改革第一批7个试点省份和第二批11个试点省份法院司法改革的主要方向，当下以法院人员分类管理和法官员额制为重心的司法改革实践也均将“三化”作为改革文本上的预置目标。(https://www.daowen.com)

其中需要特别提出的是，《最高人民法院关于新形势下进一步加强人民法院队伍建设的若干意见》对“三化”目标的细致解析中指出：“以分类管理改革为基础加强正规化建设”，“明确法官、审判辅助人员和司法行政人员责权关系，科学确定职数比例和编制。严格法官准入条件。”因此，在该意见看来，法院人员分类管理制度与法官员额制改革的主要指向在于加强“正规化”，“专业化”和“职业化”是人员分类与员额制改革的自然延伸。但需要了解的是，“正规化”这一曾经作为军队改革目标的提法，以往很少用在司法改革之中。建国后，最早在司法工作中强调“正规化”要求的官方文件是1954年《最高人民法院、司法部关于学习贯彻中华人民共和国人民法院组织法的指示》，其中提出法院组织法将“大大促进我国司法工作进一步的民主化和正规化”。^[14]之后的很长一段时间里，“正规化”的提法很少被提及。改革开放之后，法治建设得以恢复，才开始在司法行政领域重提“正规化”，针对的主要对象是公安队伍和司法干警，主要指涉司法警察管理问题，并没有明确针对法官员额或法官编制定额问题。但是，这并不表明“正规化”是一个新颖的改革目标。事实上，自“一五改革纲要”以来，从解决“长期以来，人民法院只有干部编制，没有法官编制”^[15]问题开始，法院人员分类管理就已经在关注到法官队伍“正规化”问题，并且在建立专业性的全国司法考试制度、提高法院法官职业准入门槛的过程中，“正规化”一直是司法改革的潜行目标。在实践中，随着实体法律制度和诉讼制度的建立，法官队伍“非正规化”的问题已经得到了实质性的解决。

因此，在作者看来，“专业化”和“职业化”不仅是“正规化”的延伸，同时也是“正规化”的前提，三者交织，整体推进，在改革实践中不能也无法通过绝对化的方式将“三化”分解为三个彼此独立的改革目标，在现实的司法改革过程中，“三化”作为一个整体被当作法院人员分类和法官员额制改革的目标与方向。