深入认知：省级统管与司法行政管理权分离改革的实践样态
美国著名的法官霍姆斯曾经说过，“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”。为正确认知省级统管与司法行政管理权分离改革，笔者以上海、湖北和海南法院作为考察样本。
样本之一：上海法院经验。上海法院探索实施人财物省以下统管制度改革，具体内容为：在人员管理方面，上海市形成法官、检察官“统一提名、分级任免”。为此，上海组建了由各部门和专家组成的法官、检察官遴选惩戒委员会。在财物管理方面，则将区县司法机关作为市级预算单位，纳入市财政统一管理，落实“收支两条线”管理；清查登记各类资产，也由市里统一管理。[10]
样本之二：湖北法院经验。2015年1月起，湖北全省法院系统全部实施了财物由省级统一管理。具体做法是：在省一级设立法官遴选委员会。凡拟任法官的，必须经过遴选委员会，按照统一的条件、标准和程序进行遴选。纪检监察部门和组织部门进行审核。财务管理方面，将全省法院经费统一上收到省财政管理，由省财政按照“托高补低，保证各地法院经费不低于现有水平”的原则，保障全省三级法院经费，法院规费收入和罚没收入等也全部收归省财政统一管理。资产、债务等也正在进行清理。[11]
样本之三：海南法院经验。海南将把各级法院的经费、债权、债务、资产统一上划省级财政管理，并探索建立跨部门的涉案财物集中管理信息平台。具体做法：改革后，全省各级法院的经费按固定基数，上划省级财政统筹管理。实行“中央保专项、省级保增量、上划保基数”的保障机制，办案经费和业务装备经费由中央财政和省级财政共同负担。此外，推进资产统一规范管理。改革后，全省法院的所有资产将从市县管理调整为省级管理，省财政厅负责综合管理，省高院协助监督管理。[12]
透过上海、湖北、海南等地经验，主要表现如下特点：一是目标是“去地方化”。[13]人财物实行省级统管改变了法院层级管理制度，有利于人民法院脱离地方政府，确保司法公正。正如上海市委常委、政法委书记姜平所言，“这样有助于形成符合分类管理要求的经费分配体系，为司法机关依法独立公正行使司法权提供可靠保障”[14]。又如湖北省司改办有关负责人所言，“过去基层法院的保障水平与当地经济发展程度、财政收入状况有关，有的地方经费困难，难免有执法创收的冲动。全省财物统管之后，开前门、堵后门，保障更充足”[15]。二是推动难度大，受到了一些阻力。虽然上海、湖北、海南法院的经验告诉我们人财物实行省级统管是切实可行的，但是，推动“省以下法院人财物统一管理”作为四项司法改革[16]先行试点的主要内容之一，被视为司法改革的“硬骨头”[17]。三是省级统管还存在一些问题，通过试点发现，“当前省级统管还存在一些问题，如负责部门、管理内容等制度性安排还需进一步明确，编制外人员的经费保障问题还要更加细化，地区间过去的工资标准差异如何平衡等”[18]。为了正确认知，我们需要解读省级统管内容和司法行政权性质以及两者关系。