正在试点的主任检察官办案责任制——适应性有待验证的改革
主任检察官制度，是指主任检察官在检察长及检委会领导下，对授权范围内的案件独立行使决定权，并承担相应办案责任的制度。[6]2007年起，在总结分析主诉检察官制度经验及不足的基础上，北京、上海、湖北等地先后开始探索和试行主任检察官制度并于2016年被高检院作为试点推行。主任检察官制度与以往三级审批制、主诉检察官制度最大的不同，在于“决定权的有限下放”，具体而言，是将主任检察官视为依法行使检察权的独立主体，下放部分刑事案件决定权，主任检察官直接受检察长领导并对其负责，实现扁平化管理。同时，从上海等地的实践来看，相应保障和监督机制的配套跟进，也保证了主任检察官制度的生命力和延续性。以上海闵行区院为例，2011年初，闵行区院在侦查监督科试行主任检察官制度，2012年10月将范围扩大至公诉、未成年人刑事检察及金融检察等主要业务部门。其采取小组（3至4人）与大组（6至7人）两种组织形式，对一般案件（约占受案总数80%）实行主任检察官审查决定制，对疑难复杂案件实行主任检察官亲自办理，提出意见后直接提交分管检察长审批决定的二级审批制。同时，出台了相关配套规定，如《审查批捕、起诉案件质量风险控制实施办法》以划定案件风险等级与处理流程；如《主任检察官管理办法》以明确任职条件、选任程序及考核奖惩等内容。[7]
不可否认，主任检察官办案组织形式在北京、上海等地试点的这几年，取得了较好效果，得到了普遍认可，高检院于2016年初下发了《检察官办案责任制改革试点方案》，就建立以主任检察官制度为主要内容的检察官办案责任制提出了明确要求。但若要更大范围的推广试行，许多问题仍有待探讨和解决。比如北京一分院在分析推行主任检察官制较之前的主诉制取得更好的运行效果的原因时，提出如下观点：第一，明确职责定位。主任检察官是案件第一责任人，对一般案件有决定权，对重大案件有建议权。第二，提高职级待遇。主任检察官直接任命为副处长的行政职务，但不负责行政事务管理，而是集中精力办案。第三，合理配置办案组成员，优化人员配置。两个公诉处划分为四个主任组，每个组办理的案件相对固定，每组由主任检察官、检察员、助理检察员和书记员组成，根据案件难易程度发挥各人作用。[8]但是这些优势原因不可能不牵扯到以下问题：其一，将主任检察官待遇与行政职级挂钩，必然不可能进行太多分组，因为行政职级受编制数量限制，无法满足分组数量要求；其二，从层级纵向看，基层院与市级、省级等上级院相比，案多人少矛盾突出，部门人数难以满足上述划分细致、配备充足的人员分组要求；其三，从部门横向看，对一般案件与疑难案件的分类标准、评判分流主体无法确定，如果需要审查后才能分清二者区别的话，对于审限只有七天的逮捕案件而言意义不大；其四，依案件类型分组对侦监等其他业务部门并无太大参考意义，比如侦监部门出现短时间内受理大量同类型案件的情况将无法由单一小组应对；其五，依主任检察官分组有将处室讨论简化为小组讨论之嫌，此时主任检察官实际行使了部分部门负责人权限，可能导致主任检察官制实质上只是对部门负责人的分权，而部门负责人这一角色被虚置以致完全行政化。综上，目前仍不能对主任检察官制度改革盲目乐观，他山之石，是否皆有攻玉之效，能否推广实行至各级检察机关所有内设机构仍需要继续考量，其适应性还有待验证。