制度层面应对的具体设计
正如美国立宪核心人物麦迪逊在《联邦党人文集》里所言：“如果人都是天使，就不需要任何政府；如果天使统治人，就不需要对政府有外来的或内在的控制。”如果说检察机关扮演着管束国家巨兽看守者的角色，那么谁来监督这个看守者？在检察长决定权以及赋予主办检察官独立权限的背后，必须有防止权力异化的配套措施，也就是必须在道德诉求之外，设计有效的课责机制，来确定权力的边界。
1．解决检察工作一体化忧患所应采取的制度设计
从日本20世纪50年代的造船渎职案[29]到2013年11月的台湾地区黄世铭“检察总长”涉嫌关说司法案[30]，无不提醒着检察工作一体化的忧患核心在于检察长权限可能被滥用。笔者以为，检察长的指挥领导权是法定主义下法定职权的具体体现，对其约束宜以事后检视为主，不应在事前或事中进行额外的约束。因此，对检察长指挥领导权实现形式的透明化应当是配套制度设计的指导思想，可以通过以下三个层面的规则构建来应对。
首先，当检察长行使权限改变主办检察官决定时，应遵循书面化原则，以利事后检视以明确责任。具体而言：第一，当检察长的审批意见与主办检察官意见不同时，主办检察官必须服从和执行，但可以申请检察长作出书面命令并附理由。检察长应当给予书面回应。第二，检察长在行使直接指定或更换承办检察官的命令时，应当采用书面形式并附理由，检察官应服从该命令，但可以提出书面意见，该意见书应当附卷保存。
其次，当检察长行使直接指定或更换承办检察官的权力时，应当规定明确的适用情形以形成制约。该正当理由大致有以下几类情形：（1）为统一法律适用，确有必要时；（2）有材料足以证实主办检察官履职违背法律法规或显失公平时；（3）主办检察官有回避情形拒不回避时；（4）由于案件疑难复杂或涉及特别领域的知识，认为由其他具备专长的检察官处理更为合适时。
此外，为防止检察长错误指令的干扰，应当赋予主办检察官一定的消极抗命权。当承办案件的主办检察官对上级指令，依据自己内心的“法律认知和理性良知”确信自己决定没有错误时，虽然不能拒不执行检察长决定，但可以主动提出更换承办人。需要特别注意的是，消极抗命权是对“法律至上”理念的守护，是非特别情形不能启用的救济手段，不可随意启用以突破检察工作一体化原则的框架。
2．解决检察官独立忧患所应采取的制度设计
检察官独立的最大忧患在于检察官个人权限的过度膨胀，而赋予检察官充分合理的办案决定权又是检察官独立的必然要求，过分限权必将导致个体独立地位的丧失。因此，制度设计更应当着眼于如何通过事中、事后的有效监管保证检察权正常、依法运行。现行的检察工作考评机制采用的是上级院用量化指标考核下级院工作业绩的统一模式，每年一次的基层院建设考评标准就是对基层院日常工作的评价和约束手段，从院到内设机构，从内设机构再到承办检察官，所采用的是使用量化的绩效考核制度来衡量每一名检察官的日常业务。应该说，这种制度设计与三级审批科层制的行政管理方法是相配套的，出发点是监督者无法针对个案进行全程介入，仅能从结果的角度提出相对合理、能够量化计算的标准。但是，这种充满行政特色的制度设计与检察权所具有的司法属性是不尽相符的，表现为：第一，以结果来评价办案工作将导致程序正义的缺失，如承办检察官为了在上级核定的考评指标中获取考评利益，倾向于围绕考评指标便宜行事而无视程序法的规定；第二，考评指标与承办检察官职业利益直接挂钩将导致执法目的发生偏差，本应负有客观义务的检察官可能因为考评指标的约束而成为部门利益的代言人，本应对公安机关行使监督职责却演化为相互协调商量以完成考评指标，甚至在统计数据上弄虚作假以迎合考评要求，使得执法司法功利化，偏离法律监督的本质要求。
笔者认为，评判主办检察官是否滥用其被赋予主体职权的标准，有且仅有的，只能是其所承办案件的质量。脱离案件质量本身，以办案的数量或比率来“一刀切”地试图对主办检察官履职进行评价，必将偏离制约机制设计的本旨。关于审查逮捕案件质量的标准，高检院已有相关规定，[31]故围绕案件质量评查设计行之有效的内、外部监督与奖惩机制是本部分内容讨论的重点。
（1）内部监督
绩效考评机制所作的一个制度前提假设就是：每个个案的过程监督是不可控制的或即便可控制，也必须花费巨大成本。但事实上，随着刑诉法的修改以及检察系统各项内部监督机制的完善，个案质量监控并非不可能，也并非成本巨大至无法承受，理由如下：(https://www.daowen.com)
第一，案件管理中心成为法定的案件质量流程监控部门。作为修改后《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》正式确立定位的部门，案件管理中心具有受案、案件流程监控、办案质量评查和文书制作监管等多项职责，其在事初、事中与事后对主办检察官的办案情况均负有案件质量监督职责。[32]首先，案管部门对所有案件的办理流程均预设具有即时、全程启动功能的预警监督机制，强化案件流程的事中监控，及时进行口头督促与书面纠正。其次，案管部门对所有案件均可进行网上同步审查，对在流程监控中发现违反法律规定或执法办案规范的办案活动，可区分情节严重性及时予以处理，必要时可将情况通报本单位纪检监察部门处理。再次，案管部门定期组织案件质量评查，采取随机、重点、专项等多种方式开展对所有检察官所办案件的质量评查，并及时将评查结果书面告知主办检察官并向上级院报告，形成对案件质量的全程全方位监督。
第二，上级院可以通过法定的个案审查和质量复查职能对案件质量进行评价。首先，在检察工作一体化原则下，上级院对下级院具有领导监督权，依照法律规定，可以撤销或改变下级院作出的决定，也可以对下级院管辖的案件上提处理或指定同一辖区内其他下级院处理。此外，上级院还会定期受理一定数量下级院办理的涉检信访和申请复核案件，从而启动案件审查程序。其次，省、市两级院每年度的案件质量复查制度实行已有数年，但实际操作中往往不接触具体案卷材料，仅审查重点个案或全年分析报告，而有流于形式之嫌。因此，在制度设计上，作为检察工作一体化原则的具体落实措施，上级院应当更加突出复查重点，以立案监督、不捕、不起诉、捕后撤案、判无罪等案件为重心，着重审查书面案卷材料，对所发现的问题及时纠正、严格通报与严肃追责，形成对主办检察官办案的有效制约。
第三，检察系统内部建立个人执法档案，实现案件质量的常态化管理。目前执法档案的一般做法是由干警自行填写执法办案情况后移交给纪检监察部门归档整理，并由后者建立工作台账、进行执法过错季度统计等工作。笔者认为，个人执法档案是案件质量终身负责制的内在要求，也是案件质量评价的有效载体，但单纯由承办检察官自行申报显然缺乏约束力，对于此项制度设计应当做好分工与结合：主办检察官必须定期如实填写执法情况，案件管理部门应将案件流程监控和案件评查情况记入主办检察官档案，纪检监察部门则负责将检务督察过程中关于主办检察官执法过程中的检风检纪情况记入主办检察官个人档案，最终将档案材料移交给政工人事部门整理归档，并由政工人事部门每年按照档案记录情况进行综合评价，将之作为评先表彰、晋职晋级、岗位调整以及目标管理等方面的运用依据。
（2）外部监督
案件质量的评价通过内部监督来实现个案流程监督是具有其合理性与资源优势的，相较而言，外部监督制度所要解决的问题不是每个个案的质量问题，更多关注的是案件质量引发的外部问题，从而以问责机制的倒逼来实现对主办检察官的制约。关于对检察官外部监督的选择，从目前看已有两种方式：一是人民监督员，即由检察机关授权符合一定条件的普通群众行使对检察机关的监督权力；二是法院，即法官可以通过司法审查介入检察官所作出的某一涉及犯罪嫌疑人权利的决定，将检察官的权力置于法院诉讼监督之下，实现审前程序的动态司法控制。[33]笔者认为，这两种监督方式均已在现实中运行，但效果较弱，监督力度并不足以对主办检察官形成有效制约。首先，对于人民监督员制度，其“司法为民”、“民主参与”的理念固然美好，但人民监督员的授权来自被监督对象，这本质上是借外人之手的自我监督，实效必然大打折扣。更何况由于案件保密等规定，不是所有类型的案件都能进入人民监督员监督视野；即便属于人民监督员监督的案件，人民监督员也未必能否接触到案件全貌；人民监督员的决定是否具备终局性，其地位是否具有独立地位，都是有待解决的问题。其次，法院作为案件终局裁判者，确实可以对检察院在审前所做一系列决定（如批捕、起诉决定等）的公正性作出评价，但检察权内容繁多，环节也较为复杂，且自身就带有终结诉讼程序的权力内容，对于不捕、不诉、侦查活动监督等无需经过法院审判环节的案件或事项，依赖法院的诉讼监督不仅于法无据，法院自身资源的有限性也无法顾及。再次，以政法委为监督主体亦不适合。政法委的主要职责在于协调和指导，原则上不过问或介入具体案件，若赋予其监督权，一方面有僭越权限的可能，另一方面也与司法独立的精神相悖。
笔者认为，既然我国检察官资格出自于人大的任命，各级检察机关均由人大产生，对人大负责，向人大报告工作并接受人大监督，那么由人大及其常委会作为法律监督机关的监督者应当最为合适。可以借鉴台湾地区的做法，在地市级及以上的人大设立具有中立性、独立性的检察官评鉴委员会，通过案件当事人及关系人启动个案评鉴对主办检察官的办案行为进行监督。
（3）奖惩机制
如前所述，主办检察官制主体地位的要求是权责利相统一，这其中的“责”与“利”，均与奖惩、晋升途径的设计有关。笔者以为，案件质量评查的结果以及个案评鉴的结论只有与主办检察官职业奖惩机制相关联才具有刚性约束力，这也是奖惩机制设计的出发点。当然，要实现去行政化目标，必须一改当前套用行政机关人员管理体制的现状，将晋升途径与执法办案相挂钩，与行政事务相脱钩，结合内外部监督评查、评鉴结果，建立权责利相当的奖惩机制。具体可作如下两方面设计：
第一，实行年度职务评定制度，采用专门考核标准。每年度年终时，主办检察官所在检察院应对之进行履职评定，内容设计应区别于行政机关以“德能勤绩廉”为考核内容的年度考核，重点考察所办案件的数量与质量情况。对于一年之内在个案评鉴、内部监察、案件质量评查等方面未通过的，当年度的职务评定应为不合格。年度职务评定的结果，应当及时归入检察官的个人执法档案。
第二，设计分级晋升制，强化监督结果的运用。检察工作的内容决定了检察官与以服从上级命令为原则的行政机关公务人员不同，从长远来看，建立符合检察权运行特点的晋升体制是司法独立的必然要求。因此，一方面，可设置若干等级，作为区分检察官职业报酬的参照标准。如台湾地区法官法将法官划分为实任法官、试署法官和候补法官三大类，共计二十四级，检察官亦参照这一定级方法。另一方面，将等级的提升与年度职务评定、内部监督案件评查结果以及外部监督个案评鉴结论等相挂钩，对于符合标准者予以级别晋升、发放奖金等奖励，对于有违标准者予以级别暂停或降低等处罚。通过分级晋升制，可以很大程度缓解行政化管理模式行政职数编制有限的弊端，同时也可以避免优秀检察人才为求职级提升，竞相涌向上级检察机关，以致基层检察机关人才空缺，压力逐增的情况。此外还将促使检察人员将更多重心放在提升专业素养与做好业务工作之上，从而更加接近司法公正的目标。