司法改革的方法论启示：通过科学方法来凝聚改革共识
除了对分类管理改革本身有启示以外，本文的经验研究也有改革方法论上的意义，即通过科学地了解（中基层）司法人员的改革立场，寻找不同司法人员群体的认识差距，通过有针对性的利益相关者动员，实现改革的共识凝聚。
首先，针对本轮司法改革，除了召集各种类型的内部座谈会之外，尽可能以“民意调查”的方式，通过问卷调查，随时跟踪、了解司法人员针对各类改革事项的想法。对处于不同阶段的改革事项，问卷的对象和所了解的问题也应作出相应调整。针对设计中的改革事项，可以在全国范围内进行科学抽样调查，询问受访人员针对是否改革以及如何改革的立场。针对试点中的改革事项，可以在试点单位范围内进行科学抽样调查，询问受访人员对改革进展的评估，尤其是具体任务的落实障碍。对于试点结束的事项，可以在试点单位范围内进行问卷调查，询问受访人员对于改革整体效果的评估，尤其是没有落实或者落实不到位的原因。
对于本轮司法改革而言，顶层设计者完全有条件、有必要做这样的工作。问卷调查工作既可以由顶层决策者自己实施，也可以委托第三方实施或联合实施。前文所用到的实证数据，尽管提供了一些信息，但只是一家基层检察院课题组实施的，无论在人力、物力和调查关系资源上，都有极大的限制。受调查关系资源的制约，我们未能针对法院的类似改革开展问卷调查。事实上，关于本轮人员分类管理改革，完全可以由中央政法委牵头在已经开始试点的单位进行科学的问卷调查，以弥补现有渠道获取信息的不足与偏颇。其他改革事项，可以类似处理。当然也要注意问卷调查的经济性，不能过于频繁。此外，通过问卷调查了解司法人员的改革立场并非是唯一的方法，应当结合问卷调查和观察、访谈、座谈等形式的定性调研，以求得全面、系统、真实的信息。
其次，根据问卷调查与其他途径收集的信息，对司法人员就具体改革任务的认识进行分类，梳理出具有共识与有争议的任务与举措，有针对性地进行科学的利益相关者动员，以使具体的改革事项能得到尽可能多的支持。改革必然有利益损失方，也必定有心态失衡甚至持反对立场的群体。分析司法人员对各种改革任务和举措的态度，关注讨论利益相关者，并非是要满足所有方面的利益，这既做不到，也无必要。但是，正如有专家指出的那样，“扣准社会脉搏是凝聚改革共识的重要前提”，[22]只有充分了解各方立场才可能更好地动员司法人员参与和支持改革。扩大利益相关者的参与，可以减少阻力。
为司法改革凝聚更多共识，无论是具体的人员分类管理改革，还是更宽范围的司法改革部署，司法人员都要更多、更深地参与到决策的各个程序中，从目前被顶层决策者事后单方面的告知、解释和抚慰，升级到决策之前、执行之中和完成之后被咨询的地位。司法人员的参与深度和广度，应当根据前文的科学调研结果来部署，针对不同情况进行不同的动员。对于问卷调查和座谈中发现支持较多的、困难较少的改革事项，可以一切从简，避免不必要的事前动员工作——相反只需要把改革进展向广大司法人员进行事后通报即可。对于广大司法人员持有两可态度的改革事项，则应当通过适当调整来取得多数人支持。对于某些特定的改革事项，对那些因利益直接受损或者／和在决策中处于边缘地位而持明显反对态度的群体，则需要扩大他们在事前、事中、事后参与改革决策和执行的广度和深度。简言之，在科学调查与分析的基础上，通过合理的利益相关者动员来扩大改革的“公约数”群体，以达到凝聚改革共识的效果。[23]
【注释】
[1]程金华，华东政法大学国际金融法律学院教授，法学博士。本研究的问卷数据，来自上海浦东新区人民检察院课题组所承担的最高人民检察院“检察人员分类管理制度研究”课题的问卷调查。本文初稿完成以后，在“《法学研究》2015年度春季论坛”上宣读过，得到凌斌、胡铭等与会专家学者的批评指点。此外，本研究还得到国家社科基金青年项目（批准号11CFX004）、教育部人文社会科学研究一般项目（批准号10YJA820006）、教育部“新世纪优秀人才支持计划”以及“上海高校高峰高原学科建设计划”的资助。本文已发表于《法学研究》2015年第4期，原题为《检察人员对分类管理改革的立场——以问卷调查为基础》，经修改增补后收入本书。
[2]最高人民法院于2015年2月4日发布了《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，最高人民检察院于2月15日发布了《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》（2015年修订版），分别对前期所确定的改革方向和任务作了重申和进一步阐明。几乎在同时期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》，再次对司法改革进行了强调。
[3]2014年，上海、广东、吉林、湖北、青海、海南和贵州等7个省市进入中央批准的第一批试点改革地区。2015年5月，中央批准山西、内蒙古、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、山东、重庆、云南、宁夏等11个省市自治区进入第二批司法体制改革试点名单。2015年12月，北京、天津、河北等14个省市自治区进入第三批司法体制改革试点名单。
[4]见《首批纳入员额的法官检察官上任》，载《解放日报》2015年4月17日第2版。
[5]以上海为例，据媒体报道，2014年上海法院系统共有105人离职，其中86人为法官，法官流失人数较2013年同比上升91．1%。流失的法官呈现“高学历、年轻化”倾向，且多为审判一线部门的业务骨干。2014年流失的86名法官中，有17个审判长，43人拥有硕士以上学历，63人是年富力强的“70后”中青年法官。在2015年一季度，上海法院系统又有50人离职，其中法官18人。见《上海司改为留住青年法官开出“药方”》，载《中国青年报》2015年4月20日第3版。
[6]张智辉认为，对于1997—2012这十五年间的司法改革，学术界可以说是从狂热到悲情，实务界可以说是从消极到积极，社会各界可以说是从不满到理解。参见张智辉：《司法改革：问题与思考》，载《国家检察官学院学报》2013年第5期。
[7]当然也有例外，参见景汉朝：《中国司法改革策略》，中国检察出版社，2002年；最高人民法院课题组：《司法改革方法论的理论与实践》，法律出版社，2014年。
[8]熊秋红：《司法改革中的方法论问题》，载《法制与社会发展》2014年第6期。
[9]参见［英］罗纳德·哈里·科斯、王宁：《变革中国——市场经济的中国之路》，徐尧、李哲民译，中信出版社，2013年，第63页以下。(https://www.daowen.com)
[10]胡云腾：《从摸着石头过河到顶层设计——对三中全会〈决定〉有关司法改革规定的解读》，载《中国法律》2014年第2期。
[11]参见程金华：《国家、法治与“中间变革”——一个中央与地方关系的视角》，载《交大法学》2013年第4期；葛洪义：《顶层设计与摸着石头过河：当前中国的司法改革》，载《法制与社会发展》2015年第2期；最高人民法院司法改革领导小组办公室编写：《人民法院司法改革与中国国情读本》，人民法院出版社，2012年。
[12]程金华：《中国司法改革的利益相关者——理论、实证与政策分析》，载《北京大学法律评论》第15卷（2014年）第2辑。
[13]见《社科院法治蓝皮书：建议司法改革充分听取民众意见》，载《21世纪经济报道》2015年3月19日第7版。
[14]关于实证研究方法在司法改革中的应用，参见郭志媛：《中国经验：以刑事司法改革试点项目为蓝本的考察》，北京大学出版社，2011年。
[15]参见田定国：《分类管理检察机关工作人员的设想》，载《人民检察》2000年第8期；蔡建：《对检察人员分类管理的研究与思考》，载《国家检察官学院学报》2001年第3期；孙力、曲力慧：《从主诉检察官到检察官——对检察人员分类改革的思考》，载《国家检察官学院学报》2005年第2期；珠海市人民检察院课题组：《检察人员分类管理研究》，载《国家检察官学院学报》2005年第4期；广东省人民检察院课题组：《检察人员分类管理问题研究》，载《中国司法》2006年第1期；苏正洪、张庆立：《检察人员分类管理制度改革若干问题辨析》，载国家检察官学院、中国人民大学法学院编：《主任检察官办案责任制——第十届国家高级检察官论坛论文集》，2014年9月18日印发。
[16]关于上海浦东新区人民检察院的试点工作，参见张华、朱毅敏：《检察人员分类管理思考》，载《上海市政法管理干部学院学报》2001年第5期；上海市浦东新区人民检察院课题组：《检察人员分类管理比较研究及思考》，载国家检察官学院、中国人民大学法学院编：《主任检察官办案责任制——第十届国家高级检察官论坛论文集》，2014年9月18日印发。
[17]关于重庆市试点工作，参见夏阳、卞朝永：《检察人员分类管理改革的实践与思考》，载《人民检察》2013年第8期。关于山东平邑县人民检察院的试点工作，参见王正海、张晓：《检察人员分类管理改革之思考与建议》，载《人民检察》2007年第20期。
[18]参见张智辉：《司法改革：问题与思考》，载《国家检察官学院学报》2013年第5期，第166—167页。
[19]参见孙力、曲文慧：《从主诉检察官到检察官——对检察人员分类改革的思考》，载《国家检察官学院学报》2005年第2期。
[20]上海浦东新区人民检察院课题组：《检察人员分类管理比较研究及思考》，载国家检察官学院、中国人民大学法学院编：《主任检察官办案责任制——第十届国家高级检察官论坛文集》，2014年9月18日印发。
[21]在中国检察人员分类管理改革的历史上，曾经出现过“三分法”和“五分法”。“三分法”就是实现检察官、检察行政人员和检察辅助人员相分离，也是本轮改革所采取的分类方法。而“五分法”是指检察官、检察辅助人员、检察技术人员、检察法警和司法行政人员相分离。
[22]李艳玲：《扣准社会脉搏是凝聚改革共识的重要前提》，载《求是》2013年第2期，第34—36页。
[23]就上海检察人员分类管理的试点改革而言，尽管真实的进展还是差强人意，但是有些做法还是值得肯定。比如，在明确检察人员分类管理的基本原则之后，四家试点检察院（上海市检察二分院、徐汇区、闵行区、宝山区检察院）前后两次征求本单位检察人员意见：第一次征求全体检察人员意愿，组织填写岗位意向表；然后针对第一次征询中提出岗位变动意向和初步研究拟调整岗位的检察人员征求相关人员意见。不过，这种征询不涉及改革的方向，只涉及个人岗位的调整。另外，在2015年4月，上海市检察院启动“社会参与评议上海检察改革”的活动，聘任包括人大代表、政协委员、法制办官员、法学学者、媒体记者和群众代表在内的社会各界人士参与评议改革，时间跨度直至2019年底检察改革过渡期结束。应该说，此类参评在一定程度上提供了部分司法改革利益相关者的参与机会。当然，由于活动刚刚开始，目前很难对这个活动的效果进行评估。