立案程序的协调衔接和相关问题
监察制度与刑事诉讼程序制度的衔接，同时涉及检察机关和审判机关对调查（侦查）程序的审查，其中有一个较为突出、需要认真研究的问题，即监察委调查中的刑事立案问题。
立案是我国刑事诉讼的基本制度。立案即宣告刑事案件成立，由此确立犯罪嫌疑人，并开启侦查程序。立案最为突出的意义，是为强制侦查（调查）提供合法依据。现代各国犯罪调查制度，一般实行强制侦查行为的司法审查和令状主义，并无特别的立案程序，有犯罪发生即进入调查程序，但如果采取对人、对物的强制措施，如拘捕、搜查、扣押、监听等，除紧急情况外，需经司法审批并以司法令状形式实施，即采“随机性侦查发动及强制侦查的令状原则”。在我国刑事侦查程序法制中，为方便打击犯罪，对强制侦查不实行司法审查和令状主义（对长期羁押即逮捕措施的检察审查，性质上属于“准司法审查”），而采取刑事立案制度，经过立案这一程序阶段，强制侦查之门即开启，一切对人、对物的强制措施方可实施，即采取“程序性侦查发动及强制侦查的便宜主义”。因此，立案也是具有中国特色的，除有利打击犯罪外，还是防止滥用强制调查手段，实现犯罪调查中人权保障最基本的措施。
在改革试点方案中，监察委的调查发动，并不以刑事立案为前提。监察立案与纪委立案协调一致。纪委办案遵循《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（2017年1月发布），该规则第25条规定：“经过初步核实，对存在严重违纪需要追究党纪责任的，应当立案审查。凡报请批准立案的，应当已经掌握部分违纪事实和证据，具备进行审查的条件。”这里所称的立案审查，是纪检立案；立案的条件，是存在严重违纪需要追究党纪责任的。此次国家监察体制改革试点过程中的监察立案，亦非刑事诉讼法意义上的刑事立案，其中既包括对违反政纪的国家工作人员立案，也包括对违纪同时涉嫌犯罪的人员立案。从试点情况看，被监察委立案审查的国家工作人员仅有少量被追究刑事责任。例如，根据山西省监察制度改革的试点经验材料，全省各级监委成立以来，共处置问题线索6535件，立案2156件，结案1905件，处分1887人，组织处理1191人，移送司法机关5人。〔2〕据此，在该省经监察立案的人员，移送司法机关追究刑事责任的不到百分之一。〔3〕
监察法如何处理立案问题，是立法中的一个重要问题。《监察法草案》第39条规定，监察程序中对“涉嫌存在违法犯罪行为，需要追究法律责任的”，应办理立案手续，即在监察程序中实行立案制度。然而，此处所称的“违法犯罪”并非平常使用该词所特指的违反刑法构成犯罪，而是指职务违法和职务犯罪这两种情况（这种打破平时语用习惯的用词方式可能欠妥）。此处的“追究法律责任”，也非平常人所理解的刑事责任，而是包括职务违法在内的法律责任。这种“违法”与“犯罪”的并列关系，在该条第3款中实已阐明：“立案调查决定应当向被调查人宣布，并通报相关组织。严重违法或者涉嫌犯罪的，应当通知被调查人家属，并向社会公开发布。”而且，在该草案其他条文中使用“违法犯罪”一词，也是既指职务违法，也指职务犯罪。然而，涉嫌违法即构成监察立案条件，同时不专设刑事立案程序，将造成较为明显的程序不协调问题：
1.造成国家刑事程序法制的不统一。同为专门性调查并实施强制性措施，监察委以违法嫌疑立案即启动对人和对物的强制手段，而刑事诉讼法上的立案以涉嫌犯罪为条件，只有涉嫌犯罪才能启动专门调查并采取强制性取证手段。我国是强调法制统一性的国家，这种情形在我国应属于较为明显的法制不协调现象。(https://www.daowen.com)
2.未能较适当地兼顾到相当一部分关联案件的立案问题。因监察国家工作人员而适用特别法律规范，其正当合理性依据暂且不论，但还应考虑的是，监察委管辖的案件，包括职务犯罪的关联案件，如行贿案件，并且，一名受贿官员通常牵涉多名行贿人员，此外还有共同实施职务犯罪的非国家工作人员，如其亲友，因此，非国家工作人员的违法犯罪案件应当占比更大。这些人亦仅因涉嫌违法即可被立案并采取强制措施。相比较之下，在其他犯罪中，即使是涉及国家安全、恐怖主义等性质严重的违法犯罪，也必须是涉嫌犯罪才能立案并采取专门调查手段和强制措施。所以，按照《监察法草案》第39条规定的做法，显然妨碍对公民适用法律的平等原则，而且对普通公民尚无犯罪嫌疑即可实施长时间羁押等强制措施，不符合国家强制力使用的比例原则，也不符合《行政强制法》和《刑事诉讼法》的基本精神。
3.造成某些《刑法》中规定的制度与《刑事诉讼法》规定的制度实施的法理障碍。例如，刑事追诉时效制度，根据我国《刑法》第88条，以刑事立案为延长时效的条件。虽然也可以将监察立案视为刑事立案，但毕竟两者适用条件和对象不同，以非刑事立案的监察立案延长刑事追诉时效，在法理上有一定障碍。
4.监察法中强制调查措施的区别适用将存在困难。由于监察立案既针对职务违法又针对职务犯罪，违法与犯罪之间的区别缺乏标志和程序节点。笔者注意到，《监察法草案》所确认的部分强制性措施既针对违法又针对犯罪，但某些措施仅能对涉嫌职务犯罪的被调查人适用，如讯问被调查人、搜查和技术调查措施。然而，如何区分是职务违法或是职务犯罪并确定相应的强制性调查措施，有关规定并未设定相应程序及法律手续，如刑事立案手续。这种情况下，判定特定的调查手段是否违法适用，就缺乏较为客观的标准。这就有可能为办案人员较随意地认定和适用打开方便之门。这显然不符合程序法定原则，也对监察与司法的衔接（尤其是司法对监察取证的合法性审查）带来困难。
笔者认为，由于纪检、监察合署办公，两方面程序虽有区别，但应相互协调，监察立案以职务违法为启动条件是必要、可行的，但可借鉴纪检规则，进一步明确立案条件，如对职务违法的严重程度作出规定，一般违法可以不立案而直接处理。非国家工作人员不涉及职务违法问题，因此，不能以违法嫌疑对其实施监察立案（非国家人员不构成犯罪的违法行为不由监察委管辖，这一点与国家工作人员不同）。在此基础上，对国家工作人员已涉嫌职务犯罪的案件，以及对于非国家工作人员涉嫌犯罪而应由监察委管辖的案件，适用刑事立案程序。同时，法律还可规定，经过初核，已确认职务犯罪嫌疑，需要追究刑事责任的，可以直接予以刑事立案。在这种情况下，监察立案与刑事立案一步完成。
实行监察立案与刑事立案的二元制及可合并制度，不但既实现了监察与纪检的协调，又实现了监察与司法的衔接，而且兼顾了国家工作人员与非国家工作人员查处程序的异同，同时使《监察法草案》中规定的高强度强制调查措施适用有了程序节点及许可标志，可以防止权力滥用，并且，两种立案的区别还为查办案件尤其是监察审讯留出了更大的政策空间，从而有利于查办职务违法和职务犯罪。