现行公诉变更制度存在的问题
公诉变更制度，是我国刑事诉讼中一项有效用的法律制度。多年以来，由相关立法、司法解释与实践中惯行做法所构成的公诉变更制度，对于保障司法公正发挥了积极作用。但该项制度迄今不成熟、不完善，在制度构建上存在以下三个问题：
1.立法规范不足，法律基础欠缺。正确设置公诉变更制度，是实现刑事诉讼公正与效率的需要，因此，概览各国诉讼程序，普遍注意对控诉变更问题作出明确规定，以法制化的方式，确认变更权，提出限制条件，以利公诉变更权的正当行使和妥当操作。然而，遗憾的是，我国《刑事诉讼法》对公诉变更缺乏具体规定。可以说，这是立法上存在一个较为明显的疏漏。而且《刑事诉讼法》实施30余年，但这方面的立法不仅未完善，反而更为欠缺，2012年修改《刑事诉讼法》，对此项立法缺陷也无必要关注而任其不完善。
我国1979年《刑事诉讼法》第108条规定，人民法院“对于不需要判刑的，可以要求人民检察院撤回起诉”。此规定在赋予法院要求撤诉权的同时，也为撤回起诉提供了法律依据。然而，1996年修改《刑事诉讼法》，为了进一步贯彻控审分离原则，取消了法院要求撤诉以及退回补充侦查的规定，导致公诉变更的法律基础更加薄弱。2012年《刑事诉讼法》修改，对公诉变更问题亦未作出明确规定。因此，现行法只能从补充侦查的有关规定中，推导出由于补充侦查新发现的事实和证据可能导致起诉的变更，从而曲折确认公诉变更权。然而，《刑事诉讼法》未就变更权、变更时机、方式、变更限制和变更审查等程序问题作出具体规定，使公诉变更制度缺乏法律规范基础，难以避免操作中的随意性乃至执法冲突。
2.“两高”司法解释衔接与协调仍待解决。在动态的刑事诉讼过程中，公诉变更为行使公诉职能所必需，为此，最高人民检察院在《人民检察院刑事诉讼规则》制定及修订过程中，规定并力图完善公诉变更制度。2012年《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第458条规定：“在人民法院宣告判决前，人民检察院发现被告人的真实身份或者犯罪事实与起诉书中叙述的身份或者指控犯罪事实不符的，或者事实、证据没有变化，但罪名、适用法律与起诉书不一致的，可以变更起诉；发现遗漏的同案犯罪嫌疑人或者罪行可以一并起诉和审理的，可以追加、补充起诉。”第459条规定，在人民法院宣告判决前，人民检察院发现“不存在犯罪事实”“犯罪事实并非被告人所为”等七种情形，可以撤回起诉。同时，该条款对撤回起诉后的诉讼行为及重新起诉的条件作出规定。此外，第460、461条，对人民法院建议人民检察院变更公诉，检察机关的应对，以及变更公诉的决定程序和决定形式作出了明确规定。〔4〕
上述规定正是我国检察机关现行公诉变更制度的规范依据。同时，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第242条规定：“宣告判决前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查撤回起诉的理由，作出是否准许的裁定。”
“两高”规定都确认了公诉变更制度，但“两高”的规定却有不够对接和协调之处。而且有关规范欠缺，也给实践带来难题。根据最高人民检察院的规定，检察机关可以“决定”公诉变更包括撤回起诉，所用文书也是“决定书”。但根据最高人民法院的司法解释，检察机关撤回起诉的决定应当经法院司法审查，通过审查撤诉理由，作出是否准许的决定。依此规定，检察机关撤回起诉的意见实际上只是一种建议。这就出现了一个问题：决定权在哪里？(https://www.daowen.com)
最高人民检察院2007年发布的《关于公诉案件撤回起诉若干问题的指导意见》第9条规定：“人民检察院决定撤回起诉的，应当制作《人民检察院撤回起诉决定书》，加盖院章后送达人民法院。人民法院要求书面说明撤回起诉理由的，人民检察院应当书面说明。对于人民法院认为人民检察院决定撤回起诉的理由不充分，不同意撤回起诉并决定继续审理的，人民检察院应当继续参与刑事诉讼，建议人民法院依法裁判。”这一规定，肯定了法院的司法审查权，实际上已经解决了“两高”规定不协调的问题。然而，2012年《刑事诉讼法》修改后，最高人民检察院修改1997年《人民检察院刑事诉讼规则》，吸纳了2007年文件的部分内容，却对第9条的规定未予采纳。看来其意旨在于强调检察机关撤回起诉的法律效力。然而，“解释冲突”随之产生并直接影响司法实践。这种冲突主要表现在：如果法院不同意检察机关撤回起诉，程序如何推进？
根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，检察机关撤诉具有“决定”效力。因此，如在开庭之前或开庭过程中，检察机关撤回起诉，法院即使不允许，检察机关也可以根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，不出庭或中止出庭支持公诉，此种情况下，法院将无法推进审判程序。检察机关的撤诉因此可能具有决定性作用。而只有在庭审终结后，法院审查撤诉决定，如不同意撤诉，才可能依法判决，终结该审级诉讼。但在实践中，几乎没有此种情况发生，这与法院审查标准不明确（下述）等问题有关。
3.有关规定不完善。一是法院对撤回起诉进行司法审查的标准不明确。虽然最高人民法院规定法院有权对检察机关撤回起诉进行审查并决定是否批准，但法院进行司法审查的标准是什么，何种情况下，法院可以不准许撤回起诉，最高人民法院司法解释未作具体规定，实践中法院只能“酌情处理”。由于检察机关撤诉权表现强势，而法院司法审查又缺乏明确标准和具体依据，实际上这种审查流于形式，以致各地几无法院不准许撤诉的案例。
二是变更公诉后保障被告人辩护权的规范欠缺。公诉变更直接影响被告辩护权的行使，因此，法律应当保障被告的辩护权不因公诉变更而受损害，包括对于更正和追加、补充起诉，应当给予被告方以准备辩护的时间。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第455条第3项规定，“发现遗漏罪行或者遗漏同案犯罪嫌疑人，虽不需要补充侦查和补充提供证据，但需要补充、追加或者变更起诉的”，公诉人可以建议法庭延期审理。这一规定，是从控诉的角度考虑，为变更控诉获取准备时间，并不涉及辩护权保障。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》考虑公诉需要无可厚非，但应由最高人民法院司法解释对检察机关变更公诉后被告人可以申请延期审理的权利作出明确规定，以保障被告的辩护权，但最高人民法院相关司法解释并无这一规范，这显然是有悖于法理的。从各个国家和地区刑事诉讼法的普遍规定看，检察机关变更公诉时，被告人有权向法院申请给予必要时间以准备辩护，必要时得中断审判。而法院也有义务向被告人告知其享有此项权利。
三是对检察机关撤回起诉的决定未确认被告享有异议权。鉴于现行撤回起诉并不具有不起诉的实体确定意义，撤回起诉后在一定时间内被告的命运仍然处于悬置状态，应当赋予被告人以异议权，从而保障被告获得法院公正、迅速审判的权利。然而，现行法律和司法解释对此均无规定。控诉方有撤诉权，而撤诉的法律效果，较之获得法院无罪判决而可能对被告人不利，此种情形之下被告人没有异议权，显然属于制度设置不平衡，对被告人辩护权保障不足。