公诉变更的法律完善
完善公诉变更制度，首先应当完善立法。公诉提起，案件即与法院发生诉讼系属。法院因此而有审判责任。然而，在动态的诉讼过程中，变更公诉也是正常的现象，它是客观真实主义与司法公正原则的要求，也是检察官客观义务的体现。可以说，在限制条件下变更公诉，为各个国家和地区刑事诉讼制度所认可。〔8〕因此，我国公诉变更制度亟待立法完善。
一方面，这种制度完善为公诉变更提供法律依据，可以解决司法解释代行立法功能的尴尬。根据《立法法》和《人民检察院组织法》，最高人民检察院的司法解释只能对检察工作中适用法律的问题作出解释，也就是说，此种解释具有内部约束力而缺乏外部约束力。然而，公诉变更涉及被追诉人实体权利与程序权利，还关系法院案件审理的范围、延续性及诉讼标的变更的正当性审查，因此，涉及大量“外部性问题”，以最高人民检察院司法解释对此项重要的法律制度作出创制性规定显然不妥。而且以司法解释代替立法，也会因规范位阶不高，约束力较弱，导致实践中权力行使不规范和权力滥用。
另一方面，立法完善还可以解决“两高”司法解释的不对接乃至冲突问题。我国司法解释实行“二元体制”——“两高”各自制定分别对检察、审判工作有约束力的解释性程序规范，两种解释规范在法规范位阶上并无高低区别。但检察机关与法院在刑事程序中紧密衔接，规范不一致就不可避免地酿成司法冲突。此种情况，在目前“二元司法体制”之下，较为合理有效的解决方法是设置上位规范，即法检一体遵循的法律规范。这也使立法完善成为必需。
完善立法，首先应当明确公诉变更的形式，即公诉的更正、追加和撤回。〔9〕使这三种诉权行使行为具有法律依据。(https://www.daowen.com)
其次，应当明确变更权行使的时间，中国台湾地区的公诉变更，根据其“刑事诉讼法”第265条及第269条，检察官只能在一审辩论终结前为之。因为一审言词辩论终结后，法院就该案件之审理程序已终结。这一规定在审判中心主义诉讼构造之下较为合理。我国有的学者和实务工作者也曾提出类似建议。〔10〕但笔者认为，在我国目前的司法体制之下，以确认现行的司法解释规定为宜，即法院“宣告判决前”。这是因为我国公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约的体制，以及检察机关审判监督的制度，使审判中心主义以及以法院为构造顶点的三角式诉讼构造难以确立，在许多情况下，敦请检察机关在判决宣告前撤回起诉，是更为现实的保障被告人权利的司法选择。而且由于我国刑事诉讼司法权运行机制的“双重性”，除主持庭审裁判案件的合议庭外，还有较为隐形的权力作用机制，如院、庭长，审判委员会，乃至法院外的某些重要机构。庭审结束后，“隐形审判机制”可能才开始发生作用，因此，变更权不宜限于庭审结束前。此外，一些外国刑事诉讼法也将撤回起诉规定于判决宣告前，我们可以借鉴。如日本《刑事诉讼法》第257条规定：“公诉，可以在作出第一审判决前撤回。”韩国《刑事诉讼法》第255条规定：“第一审判决宣告之前，可以撤销公诉。”
不过，更正和追加起诉可以考虑限制更严格一些，如要求只能于一审庭审结束之前提出。以敦促检察机关及时行使公诉变更权，同时避免已经进行的庭审归于无效——浪费司法资源，增加当事人和其他诉讼参与人讼累。而从实践操作角度看，这种限制也不会有大的问题。〔11〕
最后，立法还应当明确公诉变更的效力。这主要是指撤回起诉的效力：一是撤回起诉是否需要法院审查批准；二是撤回起诉对被告人产生何种效力。这两个问题是相互关联的。笔者认为，如果撤回起诉只具有程序效力，即只能终止法院正进行的诉讼，而并不包含不起诉处分，那么，这种行为应当接受司法审查，看其是否损害了公民接受法院审理和裁判包括无罪判决的权利。然而，如果该撤回起诉同时具有实体确定力，即具有不起诉处分效力，那么，这种撤回起诉，可以直接作出，而无须法院审查批准。在我国台湾地区，根据其“刑事诉讼法”第270条的规定，撤回起诉与不起诉处分有同一效力，以撤回书视为不起诉处分。由此使案件在法院之诉讼效力消灭，法院无权干涉检察官的撤回起诉。〔12〕《人民检察院刑事诉讼规则》曾经未明确撤回起诉对被告人的法律效力，只是规定“撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据不得再行起诉”。这使以撤回起诉规避法院无罪判决，撤诉后长期不作不起诉处分，被告仍然处于被追诉程序，从而损害被告人正当权益的问题较为突出。〔13〕2007年2月，最高人民检察院发布的《关于公诉案件撤回起诉若干问题的指导意见》第11条规定：“对于撤回起诉的案件，人民检察院应当在撤回起诉后七日内作出不起诉决定，或者书面说明理由将案卷退回侦查机关（部门）处理，并提出重新侦查或者撤销案件的建议。”这在制度规范上有了重要进步。但2012年修改的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，则规定“人民检察院应当在撤回起诉后三十日以内作出不起诉决定”。由撤回起诉后无下文，到明确规定撤回后应当作出不起诉决定，这一变化无疑有利于保障当事人权益。但30日的犹豫期，其间检察机关可以不变更强制措施，同时又可能在犹豫期内再次起诉，这对被告人正当权利保障仍然不利。因此，笔者建议借鉴中国台湾地区和其他一些国家和地区的立法例，明确规定撤回起诉决定等同于不起诉处分，具有实体确定效力。这种规定，是防止滥用撤回起诉权的最好方式。同时，考虑权利平衡，如法律规定撤回起诉决定具有实体确定效力，就也应当对撤回起诉案件准用《刑事诉讼法》第175、176条，允许侦查机关与被害人享有要求复议、提请复核，提出申诉或向人民法院直接起诉的权利。
不过，如果立法机关借用现行《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的规定，规定一个犹豫期，就应同时规定，对检察机关的撤回起诉决定，法院应当进行审查并决定是否准予。而且法律应当规定法院司法审查的标准，主要标准是看该决定是否损害被告人接受法院公正、及时审判的权利。同时，还应当确认被告人对此种撤回起诉享有异议权。