公诉变更制度运行出现的弊端

由于立法规范欠缺，司法解释不完善，加之此种情况下执法本身的不严格，导致检察机关的公诉变更权尤其是撤诉权存在一定程度的滥用现象，实践中存在以下几个问题：

1.撤回起诉与公诉的变更、追加和补充混淆，撤回起诉过于随意。^〔5〕有的检察机关对本应通过变更、追加和补充起诉程序直接处理，或本应通过申请延期审理，补充侦查后变更公诉的案件，如发现被告人真实身份或犯罪事实与起诉书认定的不符，或遗漏了同案犯或罪行等，因考虑自身程序处置方便及办案时限宽松，决定撤回起诉，然后重新起诉，或经补充侦查和重新审查起诉后提起公诉。

2.某些公诉变更行为不规范。有的公诉人发表公诉意见与起诉书不一致，实际上变更了起诉书内容，但并未遵照《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第461条的规定，报经检察长或检察委员会决定，也未采取书面形式。尤其是自首情节的认定，有不少地方的检察机关，担心被告人在法庭上翻供包括部分翻供，因此起诉书不认定自首情节，而在法庭上根据被告态度来发表被告是否构成自首的意见。法定从轻情节的事实，属于案件基本事实，此种事实及法律适用，本属起诉书应当载明的内容。如果起诉书不载明，而在法庭上以公诉人意见的方式向法庭提出，实系对起诉书的一种补充，与起诉书一起，构成检察机关对法院的诉讼请求。但公诉人当庭不以书面形式提出，而是口头补充，庭后也不制作补充起诉决定书送交法院，此种行为，应属不规范的公诉变更行为。(https://www.daowen.com)

3.撤回起诉决定的实际运用对被告人权益兼顾不够。撤回起诉在实践中成为检察机关单方面的诉讼决定，被告人及其辩护人缺乏抗辩权，而法院司法审查的实质性不足，在一定程度上妨碍了被告人获得法院公正审理和裁判的权利。而且近年来，由于绩效考核制度的影响以及检察监督权的强势，法院对应当判决无罪的案件尽量不用无罪判决而改采建议检察机关撤诉等方式解决。^〔6〕如在二审，即使符合改判条件，二审法院常常也不改判，而是撤销原判发回重审，再通过原审法院建议检察机关撤诉。以改变、撤回起诉等方式处置本应作出无罪判决的案件，使被告命运的不确定性大大增加。而且可能增加被告讼累，提高司法成本。

4.对公诉权作为国家权力的有限性认识不足，撤回起诉后对被告人权益保护不够。有的检察机关撤回起诉后对被告不按《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的规定，及时作出不起诉处理。或虽决定对原认定的犯罪不起诉，同时又交侦查机关继续侦查，而不解除对被告已采取的人身及财产的强制性措施。^〔7〕个别地方，在因证据不足被迫撤回起诉后，在没有搜集到能够达到定罪标准的新证据的情况下，改变管辖重新起诉，以规避原受诉法院可能作出的无罪判决。