业务机构负责人的审核功能与监督管理职责
在新的办案机制中如何体现司法责任制的改革成果，是本次规则修改的重要内容。从党的十八届三中全会始，启动以司法责任制为核心的新一轮司法改革后，检察机关贯彻司法责任制，出台了一系列举措。其核心是打破长期以来实施的“三级审批制”，加强检察官的主体地位，根据司法规律和检察机关的性质与特点，贯彻“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法责任制。本次《刑诉规则》修改，从总体上看，贯彻司法责任制改革的精神，延续了几年来改革的内容，但有一重要调整，就是明确并强化了业务机构负责人（部主任）的作用。
《刑诉规则》第6条规定，“人民检察院根据检察工作需要设置业务机构，在刑事诉讼中按照分工履行职责。业务机构负责人对本部门的办案活动进行监督管理。需要报请检察长决定的事项和需要向检察长报告的案件，应当先由业务机构负责人审核。业务机构负责人可以主持召开检察官联席会议进行讨论，也可以直接报请检察长决定或者向检察长报告。”
该项规定明确了业务机构负责人对本部门办案活动的“监督管理”职责，以及对上报事项和案件的“审核”功能，这是一个十分重要的规定，对此笔者谈四点意见：
1.该项规定明确了业务机构负责人的职责，同时突破了司法责任制改革的既有规范。2015年9月最高人民检察院颁布实施的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，是检察机关实施司法责任制改革的纲领性文件。该文件第19条规定：“业务部门负责人除作为检察官承办案件外，还应当履行以下职责：（一）组织研究涉及本部门业务的法律政策问题；（二）组织对下级人民检察院相关业务部门办案工作的指导；（三）召集检察官联席会议，对重大、疑难、复杂案件进行讨论，为承办案件的检察官或检察官办案组提供参考意见；（四）负责本部门司法行政管理工作；（五）应当由业务部门负责人履行的其他职责。”而该文件第10条中规定，“检察长（分管副检察长）有权对独任检察官、检察官办案组承办的案件进行审核”。可见，为了适度放权于检察官，该改革文件将审核权赋予检察长，而业务部门负责人职责中不再具有个案审核权和办案活动监督管理权。
2018年10月全国人大常委会修改通过《人民检察院组织法》，该法第18条对检察院内设业务机构作了规定：“人民检察院根据检察工作需要，设必要的业务机构。检察官员额较少的设区的市级人民检察院和基层人民检察院，可以设综合业务机构。”然而，法律并未对业务机构及其负责人职责权限作出规定。同时该法贯彻了司法责任制改革的精神，第8条明确规定：“人民检察院实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制。”该法第三章是关于检察机关“办案组织”的规定。法律规定了独任检察官、检察官办案组、检察长、检察委员会在办案中的职责与权限，并未规定业务部门及其负责人在“办案组织”中的地位与作用。该章第33条规定，“检察官可以就重大案件和其他重大问题，提请检察长决定。检察长可以根据案件情况，提交检察委员会讨论决定”。这一报告决定机制中，并无部门负责人审核环节。第34条规定，“人民检察院实行检察官办案责任制。检察官对其职权范围内就案件作出的决定负责。检察长、检察委员会对案件作出决定的，承担相应责任”。
由此可见，《刑诉规则》第6条在办案机制方面，相对于司法责任制改革文件和检察院组织法，实际上实现了两点突破：一是恢复了业务部门负责人的个案审核权。规定凡需报请检察长知晓或决定的事项与案件，须首先报经部门负责人审核。结合该规则第4条第5款关于“重大、疑难、复杂或者有社会影响的案件，（检察官）应当向检察长报告”的规定，可以确认，业务部门负责人对于“重大、疑难、复杂或者有社会影响的案件”，均已恢复个案审核权。二是确认了业务部门负责人对本部门办案活动具有普遍的监督管理权。因为规则第6条规定业务部门负责人的职责是对本部门的办案活动进行“监督管理”，而且未设具体限制。
2.部门负责人职权新规的设置有其积极的意义。据悉，部门负责人职权新规是在修订研究的后期，为应对部门负责人职责模糊的问题而作出的规定。因此，这一规定具有的意义在于：一是针对司法责任制改革以来，部门负责人定位模糊、职责不清的问题，使部门负责人的管理权限相对清晰。根据前述司法责任制改革文件及检察官法，检察权由检察官、检察长以及检察委员会行使，部门负责人只是负责本部门的司法行政管理，以及案件的研讨，对下级的指导等组织协调功能并未成为办案机制中的一个环节。但从实践看，检察长包括分管副检察长难以充分管理监督个案，部门负责人往往不可避免就部门业务成为检察长的协助管理者，也是刑事个案的监督协调者。而且部门负责人作为检察长在中层的助手，可以从检察长及检察机关职权中获得权力来源，其业务管理行为似有一定的正当性。二是回应了检察实践的需求。员额制改革完成后，部分员额检察官综合素能、实务经验不足，实际上难以达到司法责任制对员额检察官的要求。而且员额检察官各自凭经验处理案件，又出现同类案件因办案主体不同而形成处理结果不同的问题，在一定程度上损害了检察机关的司法公信力。而且内设机构改革，实行“捕诉合一”的办案机制后，办案检察官的权限集中且强化，需要加强对其监督制约，以防止案件质量下降。业务部门负责人正是检察机关监督制约机制的重要环节，明确其对办案活动的监督管理及审核的职权责任，应当有助于对办案检察官的监督制约，增强司法的统一性并推动“捕诉合一”办案机制的完善。
3.部门负责人职权强化，可能冲击司法责任制。检察机关的司法责任制改革，是为了实现适度司法化，发挥检察官的办案主体作用，贯彻“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的办案机制。为此，在保留检察长指挥权的同时，弱化部门负责人的业务管理和审核作用，是建立检察官责任制的重要举措。一旦恢复确认部门负责人的个案审核权和一般监督管理权，检察官头上就名正言顺地多了一个“婆婆”，势必压缩检察官责任制的运行空间。而且因为本轮司法责任制改革，对检察长的业务指挥监督权较少改动，检察长权力仍缺乏制度性限制。如在法理上，认为检察权集中于检察长，可授权检察官行使部分权力，即所谓“检察长授权论”占主导地位，而检察长与检察官分享检察权的所谓“分权论”被舍弃。在制度上，则明确规定“检察官在检察长领导下开展工作，重大办案事项由检察长决定。检察长可以将部分职权委托检察官行使，可以授权检察官签发法律文书。”（《人民检察院组织法》第29条）检察官的职权仅为被授权而行使，其职权空间不免易受压缩，而且不确定性较大。在这种背景之下，中层权力的强化，更容易影响检察官责任制的有效运行。
因此，可以认为，《刑诉规则》第9条的规定使司法责任制改革在某种程度上回到了原点：检察官承办案件，部门负责人审核，检察长决定重大办案事项，只是将某些较小的办案事项授权检察官决定。这种情况实际上与改革之前即长期实行的“三级审批制”差别不大。因为改革前虽然规定案件办理由“检察长决定”，但为发挥检察人员积极性，避免检察长包揽业务决定事项，也授予检察官一些程序事项的决定权力。而在2000年后推开的主诉检察官办案责任制改革中，曾授予主诉检察官对一般案件起诉决定权或部分决定权，只是对重大敏感复杂案件起诉以及全部不起诉案件规定由检察长决定，检察官无权决定。不过，主诉检察官责任制改革因为缺乏配套措施等条件限制，在本轮改革前，相当一部分地方已经名存实亡。
本轮以司法责任制为核心的司法改革，推动了有限的检察官责任制的建立，使“生于司法，却无往不在行政之中”的检察机关，增加了些许司法属性。但即如前述，检察长指挥权没有法定限制，检察官责任制运行空间较为狭窄。近两年国家监察制度改革，“两反”转隶，检察资源整体性限缩，检察院的管理幅度收窄，检察长对现有业务可作更多关注，检察官的业务资源相应也在一定程度上被压缩。部门负责人审核制的恢复，则使检察官责任制的实施可能受到进一步的限制。
4.执行该项规定时应注意其他相关规范，保持谨慎与谦抑。部门负责人审核权的制度性确认，折射了我国国家治理体制中行政权的强大，以及以司法官个人负责为特征的司法责任制在设置和运行上的困难。但是，我们也应当注意，司法责任制毕竟是符合司法规律、保障司法公正和效率的必要制度设置。在法院即为“审理者裁判，裁判者负责”的司法权运行机制及责任机制；在检察院，肯定检察官的主体地位，限制其行政上级的指挥监督权，亦符合检察院建设的规律。因此应当防止改革走“回头路”。这种走“回头路”的现象在法、检两院确已存在，而且不可小觑（这一问题需谨慎调研分析，笔者拟作专门研究，此处不赘述），否则可能使已经获得的改革成果丧失或部分丧失。
因此，笔者认为，执行部门负责人审核管理规范，应当注意遵循司法规律，维护改革成果，防止“三级审批制”死灰复燃。执行时应当注意司法责任制改革文件及《人民检察院组织法》关于检察机关实行司法责任制的基本精神，切实保障检察官对部分办案事项的决定权。为此建议：一是注意按照《刑诉规则》对各办案环节的办案权限分配的规定，保障检察官对相关办案事项的决定权。部门负责人不得代行检察官的决定权。〔2〕二是限制部门负责人的审核权，防止转化为审批权。对检察长审批事项和案件，部门负责人应依规事先审核。但部门负责人的审核意见包括组织讨论所形成的意见，只是一种建议，无权改变检察官的意见。检察官坚持其意见的，只能报请检察长审定。三是要限制部门负责人一般业务监督管理的范围。检察官执行的一般业务，业务部门负责人原则上应实行事后监督，或在业务执行过程中协助解决相关问题等。仅对检察官办案已经出现的问题苗头及根据实际情况研判很可能出现的问题，即针对“易发风险点”，可以进行事前和事中的业务监督。四是要创新部门负责人业务管理的方式。多用比较符合司法规律的方式进行监督管理，如部门负责人共同阅卷，参与讯问或询问，引导承办检察官厘清疑难复杂案件办案思路，共同研究证据和事实及法律适用等，而不是直接作决定或变相作决定让承办人执行。五是继续确认并强化员额检察官在检察院的地位作用。继续塑造以员额检察官为中心，而非检察机关内的行政领导为中心，突出检察官主体地位的检察业务运行机制和检察文化。
为保障司法责任制的有效运行，除执行中的谦抑及对关联规范的关注外，下一步仍应斟酌修改《刑诉规则》第6条的规定，对部门负责人的审核与监督管理权作出适当限制。因为部门负责人相对于普通员额检察官，处于监督管理的优势地位，如果不在制度上作出限制，其权力就很容易扩张，从而冲击司法责任制。鉴于《刑诉规则》仅涉及刑事业务，部门负责人的权限在其他业务中也应当做出相应规范。最高人民检察院可以考虑在相关内部管理文件中，增加关于部门负责人权限的具体规定，在赋权的同时限制其权力，保障检察官责任制的运行。同时，最高人民检察院以及省级人民检察院，应当细化《刑诉规则》规定的重大疑难复杂或有社会影响的案件范围及重大办案事项的范围，提高这些案件和事项的可识别性，增加规则的可操作性，从而完善检察机关司法责任制。
最后还有一点建议。根据笔者的调研，目前在基层，尤其是中西部地区的基层检察院，由于主客观条件的限制，落实司法责任制有一定难度。因此建议对部门负责人的审核与监督管理，乃至司法责任制的运行模式，进行分类指导及设置。首先明确一些共同要求、底线标准必须遵守，在此基础上，条件好的地区，检察官责任制落实要求就高一些；反之，行政化要素就可能多一点。如可实行A、B类管理模式，区别情况，分类指导，将改革精神与实事求是态度结合起来，促进检察权合理有效地运行。