协调衔接的制度性保障条件
本次国家监察制度改革，将职务犯罪调查追究权纳入监察机关，其意义在于“纪法共治”，实现监察“全覆盖”。在《监察法草案》中也注意了政纪与法纪的“无缝衔接”。与此同时，应注意，我国法律制度是行政违法（违法违纪）与刑事犯罪有根本区别的二元性法律制度和处置机制、体制。成立刑事案件、追究刑事责任对公民尤其是国家工作人员的影响极为重大，罪与非罪，是法律适用中一项最重要的法律界限。从此次国家监察制度改革的试点经验看，试点地区对启动刑事追究也十分慎重（前引山西的数据可作例证）。而且，我国刑事法治是专门针对刑事犯罪设置的系统化体制机制，根据宪法、法律所确认的职权原则，只有刑事执法、司法机关才具有刑事案件的执法、司法权，在这一体制机制中才能有效衔接与实现工作协调。因此，《监察法草案》在体现“纪法共治”的同时，在程序规范和组织结构上应注意贯彻纪法适当分离原则。对此提出以下建议，同时对调整结构内容亦提出某些意见。
1.按照纪法适度分离及其递进关系作出程序规定，立法规范上，实现纪法适度分离。如前述管辖问题，对职务犯罪的管辖应当作出明确规定，以便与《刑事诉讼法》中的管辖制度相衔接。同时，可按照纪法适度分离的原则调整条文结构和内容，并理顺条文逻辑关系。具体建议包括：由于第五章“监察权限”的主要内容是调查措施适用的程序规定。因此，可以将其修改为“监察措施”，分别规定监察调查所采取的具体措施（内容从简并准用《刑事诉讼法》的相关规定）。同时，将“监察程序”一章中的两个条文，即第40条，采取调查措施应当出示证件和书面通知，以及第42条，收集证据的合法性要求与合法性保障（录音录像），归并到第五章中，在具体措施规定后作出总括性要求，以理顺条文逻辑关系。〔11〕因为第21条规定的“提醒”“批评教育”“责令检查”“诫勉”，也是一种处置，包括对违法情节较轻人员的处置，故移放于第六章，与第43条的“处理”“建议”“问责”“移送起诉”并列或合并。此外，第32条认罪认罚、重大立功等移送检察机关时建议从宽的规定，以及第33条检举揭发、提供重要线索移送检察机关时建议从宽的规定，似乎在“监察程序”关于移送起诉的法律程序中加以规定，在逻辑上更为顺畅一些。在第六章“监察程序”中，按线索管理、初核、立案、刑事立案、移送审查起诉的程序流程作出更为明确的规定。其中，刑事立案，应为一个重要的程序节点，监察法应对立案对象、条件、程序作出明确规定，还应对刑事立案后才能采取留置、讯问、搜查、通缉、技术调查措施作出明确规定。
2.在组织体制上，体现纪法适度分离。监察委与纪委合署办公，因此同一组织实体同时承担党纪检查、行政监察、刑事调查三方面职能。其中对身为共产党员的国家工作人员的党纪、政纪调查处置，实际上是同一问题的两个方面，很难分开，但是，追究刑事责任的职务犯罪调查属于刑事执法活动，与政纪案件调查处置有重要区别，因此，在内部组织结构上，也应当有所区分。
目前对监察委性质所作的一种比较权威的定位是“政治机关”，不是行政机关或司法机关。〔12〕笔者认为，这一定位体现了监察委特有的政治功能，不可谓定性不当。然而，这种从其政治属性和特征所作的定位，并不排斥其在国家体制中所作其他的定位，〔13〕如监察委系“国家监察机关”或“行使国家监察职能的专责机关”等。从国家法律实施角度看，监察委无疑是依照和适用法律办理案件的法律执行机关；在刑事执法、司法体系中，监察委适用刑法，分析确认犯罪构成，启动刑事追究程序，当然是刑事执法机关。由此，建议在监察委内部设刑事部或职务犯罪调查部，负责审查刑事立案，主导或指导立案后的调查取证，在调查终结后负责向检察机关移送审查起诉。由于职务犯罪的司法追究有时可能涉及较为复杂的证据事实与法律适用问题，专设刑事部门，专门研究和实施职务犯罪的刑事追责问题，有利于保障监察程序中刑事执法活动的专业化，适应人民检察院审查和人民法院审判要求，保障职务犯罪案件的办案质量。
此外，如果实现机构专设，还可以进一步考虑一种方案，即该机构虽系监察委内部机构，完全在监察委领导下工作，但在法律上可设置为相对独立的执法主体，即可用刑事部或职务犯罪调查部的名义，向检察机关移送案件。从形式上，这接近人民政府下属公安机关作为执法主体的情况（虽然也有区别）。此种制度安排的意义，是监察委与纪委一体两面，在刑事司法体系中性质特殊、地位崇高，以刑事部作为刑事执法权承载主体，监察委在刑事执法系统中“降低身段”，有利于与司法机关的协调衔接，这样，将在一定程度上促进检察与审判功能的发挥并维系现行法上的刑事诉讼程序制度的有效性。
【注释】
[1]原载《政治与法律》2018年第1期。本文所涉《刑事诉讼法》，均指2012年修订后的《刑事诉讼法》。——编者注
【注释】
〔1〕本文所引《监察法草案》具体条文除有特别注明是二审稿之外，均采用一审稿所列序号。
〔2〕张磊：《做好深度融合大文章——山西开展国家监察体制改革试点工作纪实（下）》，载http：//www.ccdi.gov.cn/yw/201706/t20170608_100756.html，2017年10月11日访问。
〔3〕根据已判决案件的判决书，监察委办理的案件，有的判决书表述了立案时间、留置时间以及移送起诉时间。其中的立案时间，应指监察委立案时间，而非根据我国《刑事诉讼法》第107条立案的时间。参见山西省夏县人民法院（2017）晋0828刑初45号刑事判决书，载http：//wenshu.court.gov.cn/content/content？DocID=3a8ecb82-f222-4344-91c2-a7df017a99e3，2017年10月16日访问。(https://www.daowen.com)
〔4〕我国现行《刑事诉讼法》中的侦查规范，仍属于犯罪控制模式：第一，侦查程序基本上是由侦查机关封闭运行，除逮捕经检察机关的准司法审批外，全部强制侦查由侦查机关自行决定，而不需采用司法审查及令状制度；第二，虽然法律规定不得强迫嫌疑人证实自己的犯罪，但其不享有沉默权，仍须对侦查人员的提问“如实回答”，同时，律师在侦查阶段的辩护权利受到严格限制；第三，当事人在侦查阶段合法权利受到侵犯，不能寻求中立的第三方即法院的司法救济，“侦查行为不可诉”仍然为现行法上侦查程序的重要特征。可见，我国现行《刑事诉讼法》关于强制措施与侦查程序的规范可以为查处职务犯罪提供足够的制度资源，并且可以为当前条件下监察与司法的衔接协调提供必要的制度资源。
〔5〕1979年中共中央第64号文件《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》明确提出“取消党委审批案件的制度”。这一党内文件的意见具有重大意义，目前仍属有效，应当执行。不过，考虑国家现实国情，对某些特殊案件仍可实行党内报告制度。
〔6〕从试点情况看，留置有的在“双规点”或类似特定场所执行，也有的是在看守所执行。尤其是一些基层监察委，因缺乏专门留置场所而将决定留置的人员由看守所代押。
〔7〕根据我国《刑事诉讼法》第79条的规定，逮捕需“有证据证明有犯罪事实”且被逮捕者“可能判处徒刑以上刑罚”。根据《监察法草案》的规定，“留置”不需要达到前述定罪条件和刑罚条件。
〔8〕陈光中：《监察法草案应写明依据宪法、国家尊重和保障人权》，载http：//china.caixin.com/2017-11-08/101167575.htm，2017年11月29日访问。
〔9〕吴健雄：《国家监察体制改革的法治逻辑与法治理念》，载《中南大学学报》（社会科学版）2017年第4期。
〔10〕龙宗智：《论贿赂犯罪证据的客观化审查机制》，载《政法论坛》2017年第3期。
〔11〕《监察法草案》第40条不过是对第五章具体规定的总括性要求，却不在同一章的具体规定之前或之后作出规定，而在另一章中规定，逻辑上似乎不太顺畅。《监察法草案》第42条规定的是证据合法性问题，却与第34条第3款的非法证据排除相分离，而且排除规定在前，合法性要求在后，亦不符合逻辑。
〔12〕新华社记者：《积极探索实践形成宝贵经验国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述》，载http：//news.xinhuanet.com/2017-11/05/c_1121908387.htm，2017年11月23日访问。
〔13〕笔者曾经在军事检察机关工作多年，知悉长期以来，军队政治机关下辖保卫部门、军事检察院、军事法院，因此其保、检、法的整体性质是军队政治机关，但其法律属性是军队的执法、司法机关。此种情况可作参考。