指定管辖制度及实践存在的主要问题
根据《刑事诉讼法》第26条的规定，指定管辖包括两种情况：第一种情况是管辖不明的案件的指定管辖；第二种情况是管辖权明确，但由于某种原因不适于原管辖单位管辖而由上级人民法院指定移送其他人民法院管辖即改变管辖。指定管辖存在的问题，集中于第二种情况。本文也仅对第二种情况的指定管辖即管辖改变问题进行探讨。
因指定而改变管辖，在实践中主要有以下几种情形：一是因防止权势和社会关系影响而改变管辖，主要是职务犯罪案件。因犯罪嫌疑人、被告人有职务影响和社会关系，为保障侦查力度和司法公正，防止社会干扰，而实行异地管辖。尤其对于犯罪嫌疑人、被告人身为当地党政机关和司法机关（本文所称司法机关指法院和检察院）重要领导干部的案件，普遍适用指定管辖。〔3〕二是因侦查、控诉力量调配以及其他“特殊情况”而改变管辖，主要是公安、检察机关侦查的案件，为侦查效益或其他原因通过上级机关指定而改变管辖。如毒品等罪案侦查时使用特情侦查、诱惑侦查等特殊侦查手段，为有效侦破案件并搜集证据，掌握特情和实施诱惑侦查的侦查机关有时因此被指定，成为该案侦查主体；经济犯罪案件因防止地方保护主义而通过指定改变管辖；职务犯罪发现线索的检察机关被上级检察机关指定为侦查单位等。三是因原管辖公安、司法机关及其人员（主要是其负责人）需要回避而改变管辖等。〔4〕
因指定而改变管辖，调整了法律确定的办案主体，是一种因案件特殊性而采取个案调整的方式人为影响案件管辖秩序的行为。这一制度设置的出发点是保障司法的公正和效率，在实践中发挥了积极作用。但在其实施过程中，因为制度不完善以及执行不当，产生了一系列问题：
1.指定管辖适用的随意性较大。这是指定管辖最突出的问题。具体表现在以下三个方面：
（1）启动的随意性较大。哪些案件、何种缘由可以启动指定程序改变案件管辖，法律没有作出任何规定，受此限制，“两高”司法解释及公安部规章只能笼统规定“必要时”或“情况特殊”，〔5〕实践中则出现了一定程度的各行其是的情况。如职务犯罪案件，除中央管的省部级以上领导干部涉嫌犯罪的案件近年来普遍实行指定管辖外，厅级以下干部哪些经指定移送管理，哪些不移送管理很不确定。由于不能取得整体资料，据笔者有限的调研，有的省适用普遍，甚至可以将乡镇主要领导干部的案件经指定移送到其他基层法院管辖；有的省则限制较严，即使是厅局级领导干部也不一定移送管理。而在同一行政区，对不同的案件处理也不相同。
（2）指定管辖中确定管辖单位的随意性较大。改变管辖后的案件承接单位如何确定，没有任何法律和司法解释作出规定。实践中处理这一问题的随意性较大。一般认为，承接单位应当是有能力，较能保证公正、有效处理案件的地区司法单位。〔6〕但保证公正与有效处理案件的具体标准如何评价和掌握，则有较大随意性。从理论上说，除了那些存在严重问题如出现腐败窝案、串案的司法单位外，原则上各个司法单位都能有效完成上级交给的侦查、起诉和审判任务，尤其是在各个司法单位都非常重视交办案件的情况下。从实践看，上级熟悉、有此类案件办案经验和较好的办案业绩，可能有利于被指定为管辖单位。〔7〕然而，其他因素也常被考虑，但有相当的不确定性。例如，有的案件会考虑地区方便，如河北管辖一些京内高官的案件，使诉讼成本相对较低；贵州原省长黄瑶的案件在四川管辖，相对其他远离贵州的省份，无疑办案也更为方便。还有的案件，主要是地方性的指定管辖，其他因素可能会发生作用，如地方财政对于赃款的处置方式：有的地方财政能力强，严格按照收支两条线执行，赃款收缴后不返回；而多数地方司法经费不充分，赃款没收上交财政后可变相返回，因此有赃款案件的指定管辖容易照顾那些可返回赃款的地区。〔8〕从实践情况看，指定管辖尤其是职务犯罪、经济犯罪案件的指定管辖，办案机关从中获得经济利益的考虑，常对指定到何处有重要的影响。
（3）指定管辖中程序处理的随意性较大。首先是由谁指定的问题不规范。这主要是指必须由上级机关指定还是也可以由上级机关的相关部门指定缺乏明确规范。如公安机关的指定管辖，虽然一般认为“上级公安机关”指定，是指具有独立执法主体地位的“公安部”“公安厅、局”。但实际工作中并不完全照此办理。以经侦系统为例，有关资料介绍，在实际工作中，经侦局在部署组织案件侦办、直接交办案件、协调指导办案、解决管辖争议等涉及管辖方面的工作时，有时直接以本局名义表达指定管辖意见，虽然各地检察院、法院做法不统一，但许多地方的检察机关、法院在诉讼过程中能认可公安部经侦局指定管辖的效力。〔9〕其次是确定被指定主体的方式和程序不规范。上级机关指定管辖，是应逐级指定，还是可以越级指定，“一竿子插到底”，直接确定案件承办单位。认识不同，做法各异。这又分为不同情况。例如，属于管辖有争议的案件，由共同上级指定，即可能发生越级指定，如甲省某市与乙省某市发生管辖争议，共同上级是国家公安、最高人民法院、最高人民检察院，指定管辖单位即会发生越级指定，即由国家公安、最高人民法院、最高人民检察院直接确定由甲省或乙省的某市来管辖。这种做法为解决争议所必需，没有大的问题。但就本文所研究的管辖移转的案件指定管辖，上级机关“一竿子插到底”——越级指定，则会产生一些争议。因为上下级公安、司法机关的关系，无论是业务指导、监督关系还是领导关系，均采上下级逐级负责制。按此体制原理，上级机关的指定，应当是指定到直接下级，如最高人民检察院指定到某省检察院，再由省院确定具体的办案单位。如在非争议的情况下，最高人民检察院直接指定某一地区院乃至某一基层院管辖某一案件，似有不尊重省、市级检察院之嫌，而且其越级指定的理由与依据不无疑问。但如逐级指定，就会发生二次指定乃至三次指定问题，除于法无据外，又发生逐级审查、逐级协调问题，损害诉讼效率，而且往往打破法定时限。而在实践中，则做法各异，有的是上级机关将指定管辖决定直接下达给案件承办机关，有的则是逐级下达乃至逐级决定。最后是指定程序和手续不规范。如指定时机：有的认为必须在对犯罪事实查证属实和已立案侦查的情况下，才能启动指定管辖程序；有的认为只要发现有犯罪事实存在，虽未经立案侦查和查证属实，也可以指定管辖。有的案件在指定异地侦查的同时，一并解决了审判管辖的问题；有的案件则是等到侦查终结或提起公诉时，再协调人民法院指定管辖。又如决定形式：较规范的做法是下发指定管辖决定书；但也有的采用“批复”“公函”“通知”“会议纪要”等其他形式。〔10〕实践中较多地使用“关于某某案指定管辖的函”。
2.指定侦查管辖于法无据，公、检、法在指定管辖上不能有效衔接，易起冲突。〔11〕(https://www.daowen.com)
我国《刑事诉讼法》规定的指定管辖，其主体为人民法院，其性质为审判管辖，而公安、检察机关的侦查、批捕、公诉的指定管辖均未涉及。这就使公安、检察机关的指定管辖出现了缺乏法律依据的问题。管辖问题的法律规范，其文本逻辑是审判为中心或审判决定论。不过，由于公诉案件审判的前提是侦查与起诉，而且侦查、公诉在前，而审判在后，因此从审判管辖中似乎可以推导或推定出侦查和公诉等诉讼环节也有指定管辖权。不过，这里存在两个突出问题：一是重要的程序决定，没有法律依据而靠“推导”或“推定”，不太符合“程序法定原则”，其合法性即法律依据仍然可疑。二是这种推导或推定在法律逻辑上并不具有必然性，亦即可能存在“推不出”的问题。因为即如公安部、最高人民检察院在指定管辖上的“自我授权”，而公、检、法三机关办理的是同一案件，如果都可以指定，没有一个协调机制或者权威决定机制，发生矛盾如何处理？而这种矛盾和摩擦在目前指定管辖实践中已时有发生，并不鲜见。
在实践中，省部级官员涉嫌犯罪案件，因事关重大，有高层协调，〔12〕因此一般矛盾较少，但其他人员的异地审判，则可能“好事多磨”。这种指定管辖中的冲突，常发生于侦查、公诉机关与法院之间。侦查、公诉机关先期指定，但法院依据《刑事诉讼法》第26条强调法院的指定管辖权，根据法院情况有时会对侦查、公诉机关的指定管辖提出异议。〔13〕而且，公安机关侦查的案件，其指定管辖常常意味着对批捕与公诉单位的预决，也可能引起检察机关的异议，产生需要协调的管辖问题。此外，甚至一个机关内部的不同程序环节都可能出现指定管辖上的矛盾，如公安机关的办案部门与法制部门、检察机关的批捕部门与公诉部门、审判机关的立案庭与刑事审判庭，相互间亦可能发生矛盾。
3.公民的管辖异议权与指定管辖申请权不受尊重，违背回避制度精神的情况时有发生。
当前的指定管辖制度基本上是一种行政性的权力制度，缺乏当事人抗辩权包括律师辩护权的介入，缺乏可争辩性即诉讼性。这是现行制度及制度运行的又一大弊端。
（1）对公安、司法机关的指定管辖未设置当事人抗辩机制。无论是法律还是司法解释，在指定管辖制度上都没有设置任何当事人异议即抗辩权。不同的办案机关，可能采用不同的办案方式，从而导致不同的司法效果。改变原法定管辖，而由根据个案情况确定的与案件并无关联性〔14〕的公安、司法机关管辖，是突破法定管辖秩序的重大程序决定，当事人却不能有效地提出任何异议，显然有悖于公民权利保护原则和司法救济原则。而管辖异议，是公民基本的程序权利之一，为各个国家和地区法制所确认，法国、德国、俄罗斯、日本以及中国香港、澳门特区等在刑事诉讼法中对管辖权异议制度作了明确规定。而且我国《民事诉讼法》第38条和《行政诉讼法》第21～22条都明确规定了当事人管辖权异议制度，但在刑事诉讼中，当事人这项基本程序权利却被忽略。
（2）当事人及辩护人指定管辖申请权得不到尊重，缺乏有效的制度保障。我国《刑事诉讼法》规定的回避制度只适用于司法官员而不适用于机关，但有的案件，公安、司法机关的人员包括其负责人成为被告人、被害人或重要证人，有的案件处理关系办案单位利益，因此有必要集体回避。而在集体回避制度不健全的情况下，指定管辖是解决集体回避问题的一种可行路径与手段。然而，指定管辖制度却很少能够发挥这种目前制度框架下应当由其发挥的功能。经当事人或辩护律师申请，应当实行单位回避的案件很少能通过指定管辖实现回避要求，如一度社会影响很大的西安市中级人民法院“法官谋杀院长案”。〔15〕案件发生在法院办公室、被害人为法院院长、两名被告人之一和主要证人都为该法院法官的“故意杀人案件”，被该法院自行审理并作了有罪判决。这种审理违背了“任何人不能当自己案件的法官”的诉讼公理，引起学界强烈批判及社会质疑。〔16〕又如河北不久前发生的一起案件，当事人因与某区财政局发生诉讼纠纷，财政局通过区检察院，以早就发现的多年前的一个问题的刑事追诉为威胁，要求当事人民事撤诉。因当事人不从，区检察院对其决定逮捕并起诉。辩护律师举出确凿证据证明经济纠纷与刑事案件的关联性以及区财政局对刑事追诉的影响，以财政局对检察院和法院的财政供应关系为由，要求该区两院回避，通过上级法院指定管辖确定其他基层检察院和法院办案。但该申请仍被驳回。〔17〕
承办案件的公安、司法机关应当回避而不回避，在实践中有一定的普遍性。除了回避制度不完善，以集体回避为由实施指定管辖法律依据不充分外，还与对涉案公民及律师回避权申请权的不重视有关。而且这类回避案件往往涉及当地包括公安、司法机关的一些复杂关系。因此，上级公安、司法机构有时会对下级有意照顾与迁就，〔18〕同时避免被下级认为是上级对其不信任，因此一般会驳回当事人的移送管辖申请。