立法背景

1996年修改刑事诉讼法加强了被害人在诉讼过程中的诉讼地位和诉讼权利，将被害人明确规定为诉讼当事人。由于被害人是案件的直接受害者，对案件如何处理，关系到被害人的权益，所以1996年修改刑事诉讼法时增加规定，人民检察院审查案件，应听取被害人的意见。此外，也明确规定了被害人可以委托诉讼代理人参加刑事诉讼。由于受委托的人代表了被害人的利益，所以人民检察院审查案件，也应当听取他们的意见。这样修改，体现了在审查起诉阶段对当事人双方权利的保护和对审查起诉应当审慎的要求。在审查起诉案件过程中，讯问犯罪嫌疑人，听取辩护人、被害人及其诉讼代理人的意见，对于检察机关及时查明案件事实真相、依法作出正确处理非常重要，不仅有利于准确认定案件事实，依法维护犯罪嫌疑人的合法权益，也有利于监督侦查活动是否合法，保证案件质量。2012年修改刑事诉讼法时对本条又作了进一步的修改，增加了听取意见记录在案及书面意见附卷的规定。实践中，对辩护人、被害人及其诉讼代理人的意见的记载，做法不一，为更有利于保护犯罪嫌疑人、被害人的合法权益，2012年修改刑事诉讼法时，明确规定人民检察院对于讯问犯罪嫌疑人，听取辩护人、被害人及其诉讼代理人的意见，应当记录在案。辩护人、被害人及其诉讼代理人提出书面意见的，应当附卷。

2016年颁布的《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》第五条规定，“办理认罪认罚案件，应当保障犯罪嫌疑人、被告人获得有效法律帮助，确保其了解认罪认罚的性质和法律后果，自愿认罪认罚。法律援助机构可以根据人民法院、看守所实际工作需要，通过设立法律援助工作站派驻值班律师、及时安排值班律师等形式提供法律帮助。人民法院、看守所应当为值班律师开展工作提供便利工作场所和必要办公设施，简化会见程序，保障值班律师依法履行职责。犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，没有辩护人的，人民法院、人民检察院、公安机关应当通知值班律师为其提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助”。根据上述规定，试点地区有的在法院、看守所等场所建立了值班律师工作站，为认罪认罚犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助，对检察院的定罪量刑建议提出意见，在犯罪嫌疑人、被告人签署具结书时在场，保证了认罪认罚案件自愿性、真实性。但实践中也反映了一些问题：一是，看守所在会见程序、会见地点等方面存在不同程度的限制，给值班律师进出监区、提供法律帮助带来不便；二是，值班律师提供法律帮助存在主动性不强、流于形式等问题，很多值班律师放弃阅卷和会见的权利，只是为犯罪嫌疑人提供了法律咨询，但帮助申请变更强制措施、进行量刑协商的很少，控辩协商机制未能真正实现；三是，由于得到的法律帮助不够充分有效，犯罪嫌疑人、被告人供述自愿性、认罪真实性以及对认罪认罚后果的认知程度难以保障；四是，值班律师定位模糊、职责不清，有的地方律师会见设施不足，偏远地区律师资源不足等。在刑事诉讼法审议过程中，有的专家学者、部门建议实行值班律师“辩护人化”，建立值班律师全流程提供法律帮助工作机制，从审查起诉阶段起，允许值班律师阅卷，代表犯罪嫌疑人向检察院就量刑建议提出意见，到法庭审理阶段出庭辩护，保障被告人的合法权益。有的地方和部门提出，值班律师的职责就是在值班当日给当事人提供一些法律咨询和法律帮助，应区别于一般的律师辩护人，其职责不应界定为辩护。考虑到对值班律师的职责定位存在较大争议，2018年修改刑事诉讼法，在总结实践经验的基础上，将试点办法规定的成熟做法纳入刑事诉讼法，即将值班律师的职责定位为提供法律帮助。为保障值班律师提供法律帮助的实质性和有效性，进一步加强对当事人的权利保障，对本条作了四处修改：一是，增加规定人民检察院审查案件，如果犯罪嫌疑人没有辩护人的，应当听取值班律师的意见，值班律师提出书面意见的，应当附卷。二是，增加规定犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院应当告知其享有的诉讼权利和认罪认罚的法律规定。三是，对认罪认罚案件人民检察院听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人意见的情形作了具体明确的规定，同时还规定应当记录在案。四是，增加人民检察院听取值班律师意见的，应当提前为值班律师了解案件提供必要的便利的规定。(https://www.daowen.com)