立法背景

1979年刑事诉讼法规定了免予起诉制度，即依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以免予起诉。1996年刑事诉讼法修改取消了免予起诉制度，明确了人民检察院有权作出不起诉决定以及应当或可以不起诉的情形，这主要是为了解决当时司法实践中免予起诉制度适用较为混乱的问题，避免发生未经法院审判而被确定有罪的情形；同时，1996年刑事诉讼法还增加了人民检察院作出不起诉决定后，对扣押、冻结财物以及被不起诉人的处理的规定。2012年刑事诉讼法修改进一步明确犯罪嫌疑人没有犯罪事实的，人民检察院应当作出不起诉决定。这主要是考虑到当时司法实践中人民检察院对没有犯罪事实的案件普遍采取退回公安机关的手段，由公安机关根据2012年刑事诉讼法第一百六十一条的规定，即“发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件”，作撤案处理。这种做法一方面不利于提高办案效率，浪费司法资源；另一方面易出现部门之间“扯皮”问题，不利于维护当事人合法权益。此外，2012年刑事诉讼法修改还将第三款中的“扣押、冻结”修改为“查封、扣押、冻结”，此处为2012年刑事诉讼法对整部法律所作的普遍性修改，新增“查封”作为侦查措施，主要针对司法实践中有些财物、证据等物品无法移动，公安机关或者检察机关就地查封的情况。

2018年刑事诉讼法的修改主要是为了与监察法相衔接。根据监察法的相关规定，监察机关有权对违法的公职人员作出政务处分决定，因此2018年刑事诉讼法修改将第三款中的“行政处分”修改为“处分”，以包括政务处分等各种处理在内，为移送被不起诉人提供法律依据。(https://www.daowen.com)