立法背景

补充侦查是人民检察院对公安机关移送审查起诉的案件，经过全面审查后，认为犯罪事实不清，证据不足，或者有遗漏罪行和其他需要追究刑事责任的人，影响对犯罪嫌疑人犯罪事实的认定和审判的，交由公安机关继续侦查补充证据材料的诉讼活动。补充侦查对于查清犯罪事实、打击犯罪分子起到了积极的作用。1996年修改刑事诉讼法时，考虑到实践中对补充侦查存在认识不同，职责不清，造成个别案件侦查中的推诿扯皮；由于没有规定补充侦查的次数，有的案件多次退回补充侦查，有的甚至由于侦查羁押期限已到，先提交审查起诉，再退回公安机关补充侦查，以便重新计算办案期限等，这些都造成久押不决、超期羁押等情况，侵犯了犯罪嫌疑人的合法权利。为解决这些问题，规范补充侦查措施，对1979年刑事诉讼法作了以下四个方面的补充和修改：一是，增加规定人民检察院审查案件，可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料。二是，将原来关于人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以自行侦查，也可以退回公安机关补充侦查的规定，修改为对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。次序的颠倒，主要是考虑人民检察院对公诉案件的任务主要是审查起诉，而非代替公安机关进行侦查，只是对于那些自己侦查没有困难，可以节省办案时间和自行侦查有利于正确认定事实和取得真实证据的案件，可以自行侦查。三是，对于补充侦查的案件，增加规定了补充侦查的次数，即以二次为限，主要是为保障公民权利，防止利用退侦延长办案期限，杜绝来回“拉抽屉”的现象而制定的。同时，吸收了1984年第六届全国人大常委会通过的《关于刑事案件办案期限的补充规定》中的有关内容，规定“补充侦查完毕移送人民检察院后，人民检察院重新计算审查起诉期限”。四是，增加规定，对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。这样规定，是为了防止办案过程中的“踢皮球现象”，解决证据不足、反复补侦不放人，使案件久挂不决，不利于维护当事人合法权益的问题。

2012年修改刑事诉讼法对本条进一步作了修改：一是，在人民检察院审查案件可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料的规定之外，增加规定人民检察院认为可能存在本法第五十六条规定的以非法方法收集证据情形的，可以要求公安机关对证据收集的合法性作出说明。增加这一修改，既是落实刑事诉讼法第五十六条关于“在侦查、审查起诉、审判时发现有应当排除的证据的，应当依法予以排除，不得作为起诉意见、起诉决定和判决的依据”规定的需要，也可为落实第五十九条规定的“在对证据收集的合法性进行法庭调查的过程中，人民检察院应当对证据收集的合法性加以证明”做好相应准备。二是，将原第四款规定的“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定”修改为“对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定”，这样修改之后，经二次补充侦查仍然认为证据不足，不符合起诉条件的案件的法律后果更为明确，即人民检察院应当作出不起诉的决定。2018年修改刑事诉讼法对本条未作修改，但监察法对于监察机关移送起诉的案件，人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查作了规定，本法第一百七十条对此也作了衔接性规定。(https://www.daowen.com)