府院协调的法律地位

我国《企业破产法》没有规定政府及其职能部门在企业破产中如何发挥相应职能的问题，但是企业破产却又不能离开政府的参与。由此，学界提出了府院协调“入法”的问题。

（一）府院协调符合我国政体

我国的政体是人民代表大会制度，各级人民代表大会是国家权力机关，行政机关、审判机关等均由其产生并对其负责。我国《宪法》赋予行政机关和审判机关明确的职责和相应定位。各级政府既是行政机关，也是各级国家权力机关的执行机关。人民法院作为经各级人民代表大会选举产生并对其负责的国家审判机关，本身并没有相应的行政管理职责和权力。但破产案件审理中需要解决的并非只是单纯的法律问题，仅靠人民法院一家之力是难以解决的。尤其是在破产企业的职工安置、破产财产的处理上，政府的参与和支持就不可缺位。也正是在法院和政府的协同推动下，众多疑难复杂的破产案件才得以化腐朽为神奇，众多破产企业才能经过破产重整置之死地而后生。即使是在破产清算中，府院协调机制也能在统筹解决各种矛盾方面发挥重要作用。

（二）府院协调是国家对破产现实需求的一种主动供给

“破产法是一个社会外部性极强的实践性法律，在企业破产程序中除了要解决债务清偿、财产分配、企业挽救等破产法问题外，还会产生一系列需要政府履行职责解决的与破产相关的社会衍生问题，如职工的救济安置、重整企业信用修复、涉破产的税费缴纳与工商注销登记问题等，需要进行大量的社会协调工作。”^[2]诚如所言，企业的破产已经远远越出了单纯解决债权人与债务人之间法律关系的范围，而是延伸到了其他社会领域和法律部门，被社会赋予了更多的要求和任务。在当今中国，企业破产中需要加以解决的问题并非由法院一家可以独自解决。如前所述，职工安置、税费缴纳等问题的处理，都需要政府的大力支持。这一局面既是法院作为审判机关所具有的中立性、被动性所致，也系因法院自身的权力属性和职责范围所决定。作为裁判者的法院不可能也不应当在破产审判中仅凭一家之力解决全部问题。从某个角度来讲，企业破产中府院协调联动是一种必然。既然法院无法单独提供现实所需求的全部服务，政府的补位就显得迫切而重要。

从总体上来看，制约我国破产法实施的社会经济和法律体系环境因素主要有以下几个方面：一是社会保障体系尚不完善；二是劳动力过剩，就业机会不足；三是国有企业在国民经济中的比重大，地位重要；四是信用制度尚未成熟；五是法律体系尚不健全。解决问题的关键，不在法律规定本身，而在于有关方面要为企业依法破产创造良好的环境。^[3]政府肩负着创造这一良好环境的职责。作为我国国家权力机关的执行机关，政府具有可主动作为、可使用的资源广大而有效、科层制贯彻决策等诸多优势，有利于集中协调相关行政部门和资源高效解决破产中的难题，从而与法院一道满足企业破产中产生的司法、行政服务需求，对其提供有效供给。尽管政府无法以其职能代替市场，但对企业破产法实施中的制度障碍，政府则应当承担起相应的制度支持职能，发挥相应的作用。破产法是市场经济的基本法律制度，政府有义务保障其有效实施，并解决破产法实施中遇到的各种障碍。无论是理念问题还是现实问题，政府均应予以解决，以便为市场运行提供制度环境，维护社会经济秩序。^[4](https://www.daowen.com)

（三）府院协调是破产法治发展中的过渡安排

虽然肯定府院协调对于企业破产工作所具有的重要及积极的现实意义，但也必须看到，这一制度安排的法治化程度相对较低。府院间的协调一开始并非出于法律的规定，更多的是基于个案的特殊需要，在法院与政府之间进行单独、个别的协调。随着企业破产工作体量不断加大，这种单独、个别的协调也逐渐开始具有普遍的需要并开始成为一种普遍的形式。

无法回避的是，由于地位与职责的不同，法院实施破产法要实现的目标与地方政府在企业破产案件中要实现的目标之间，有时可能会存在落差，所以法院还得注意防范地方政府可能出现的不当利益冲动。要把破产工作中的府院协调真正固定下来，明确各方的权责界限，实现政府参与破产工作的制度化和法治化，这才是长久之策。有学者曾经指出，从某种程度上来讲，府院协调机制的产生，就是因为目前没有制度化、法律化的社会问题解决渠道，所以当相关法律与制度真正健全之时，也就是府院协调机制完成其历史使命之日。为此，在府院协调机制的实施中，要逐步用制度和法律去约束人，要推动目前以联席会议、人际协商的方式向以制度和法律解决问题发展转化。^[5]

关于府院协调“入法”的问题，应当充分总结破产审判工作中推行府院协调的正反经验，归纳提炼为具有可行性的法律行为模式。但这一过程显然不可能一蹴而就，需要有关工作经验的不断积累并于实践中反复予以检验。根据目前的经验和现实需要，建议我国《企业破产法》在下一步修法时应当规范并明确以下问题：一是在总则中明确政府及其有关职能部门在企业破产中应当予以配合的基本原则，以此确立政府参与和配合法院推进破产进程的基本义务和职责。二是明确政府在破产企业职工安置中的有关职责和管理事项，特别是对于职工安置资金存在缺口时的处理原则，政府在相应情形下如何施行对待安置职工的生活救济、再就业安排与其他保障措施。三是明确税务机关在企业破产中经过专门程序对破产企业税收进行相应减免或优惠的职责和权限，并强调税务、工商等部门对于破产企业有关主体资格注销的职权及相应责任。四是明确公安机关在发生管理人强制接管过程中的配合职责及对企业破产过程中有关秩序的维护职责。五是明确发改、规划、国土、房管、金融证券监管机构在企业破产有关环节中的配合职责等。

曾几何时，破产法无可争议地属于商法的组成部分，相应烙上了深刻的私法印记。但随着企业破产越来越多地牵涉众多社会领域，从而与社会的整体利益相关联，破产法也越来越带有社会本位的色彩，从而逐渐开始带有经济法的属性。府院协调应当被视为企业破产法从纯粹的私法转变为更多具有经济法属性的法律范畴这一过程的必然产物。经济法是社会本位的法，从某种意义来讲，也是资源本位的法，它要求实现资源在符合社会整体利益要求下的合理配置。经济法作为一个资源本位的法律部门，以资源合理配置作为其调整目的。在资源的合理配置中，市场是最基础的手段，尤其是配置自然资源的基础手段。^[6]企业破产首先应当属于市场化的范畴，即由市场发挥基础的配置作用，按照市场规律行事。但是企业破产又并非属于纯市场化的范畴，它需要政府生产出相应的制度资源给予相应的再配置，府院协调正是这一再配置的实现形式。这一再配置最终是要实现企业破产过程中资源配置的实质公平。