一、职工安置
（一）政策性破产时期的职工安置经验
1989年沈阳防爆器械厂在我国《企业破产法（试行）》颁布实施的前夕宣布破产，成为中华人民共和国第一家宣布破产的公有制企业，从而也提出了国有企业、集体企业等公有制企业在内的企业破产中的职工安置问题。20世纪90年代，部分国有企业虽经过10余年改革，但仍然存在结构不合理、资产负债率高等各种矛盾和问题，活力缺失、亏损严重。国有企业破产导致的职工安置费用非常巨大，加上跨企业的统筹不完全，使很多企业的破产因为缺乏资金而长期拖延。对银行债务冲销的严格限制也使很多企业的破产被推迟。很多长期亏损的国有企业迟迟不能退出市场。
为了尽快让这些企业平稳地退出市场而不引起社会动荡，从1994年起，政府以强有力的行政手段推行政策性破产。[7]1996年国务院在当年的政府工作报告中首次提出“抓大放小”的方针，国有经济需要“有进有退、进而有为、退而有序”。国家开始寻求那些长期亏损、资不抵债、扭亏无望的国有企业妥善退出市场的有效途径。虽然此前已经于1989年施行的我国《企业破产法（试行）》为此先行提供了法律通道，但国有企业破产的推进并非易事。相比打掉其铁饭碗，让职工在思想上认同、感情上接受是国有企业破产更难做的工作。而在当时下岗职工基本生活保障、失业保障和最低生活保障这3条“保障线”建设尚处开端，国家财政对此还没有足够的财力予以包干解决。破产企业职工安置的资金来源问题成为难点。
为推动国有企业破产工作，1994年10月25日国务院下发了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发〔1994〕59号），明确了职工安置费用的资金来源，即以企业依法取得的土地使用权转让所得，不足部分从处置其他破产财产所得中拨付，仍有不足的再由同级财政负担。这一规定就有关国有企业破产后职工安置的资金来源作了制度性规定，标志着国有企业政策性关闭破产工作的正式开始，也随之开启了从国家最高层面部署企业破产中职工安置工作的历史进程。1997年3月2日国务院又下发了《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发〔1997〕10号）。其后，各省、区、市及试点城市在国家政策规定的基础上，陆续制定了各自相关配套政策和具体规定，标志着国有企业政策性关闭破产体系初步形成。自1999年起，政策性关闭破产逐步推向全国。随着国家宏观经济形势不断好转，国家财政收入逐年增加，也为解决国有企业关闭破产中的突出问题创造了有利条件。
2006年1月国务院办公厅转发了《全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见》（国办发〔2006〕3号），确定了全国国有企业政策性关闭破产工作总体规划实施期限为2005～2008年，2008年以后不再实施政策性关闭破产项目，此后的国有企业破产将完全纳入依法破产的轨道当中。而正是在2008年8月27日，我国现行《企业破产法》经全国人大常委会通过并定于次年6月1日起施行，标志着中国的破产法治开启了一个新的时代。
综观整个政策性关闭破产工作开展的15年，由于各级政府组织有力、精心安排、措施得当，加上社会保障体系不断完善，破产企业职工得到妥善分流安置，生活保障问题基本解决，开创了政府在企业破产中开展职工安置工作的先河，也为在我国《企业破产法》框架下解决企业破产中的职工安置问题积累了丰富经验。
（二）职工安置的资金来源
我国《企业破产法》第132条规定：“本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。”该规定对职工债权就担保物的优先清偿采取“新老划断”的做法，我国《企业破产法》颁布前形成的职工债权优先于担保债权，颁布之后新形成的职工债权则不具有该优先性。[8]现在距我国《企业破产法》施行的时间已经有10余年之久，该条款适用的案例也越来越少，因此随着时间的推移，新旧破产法之间的衔接越来越通畅，该条规定也逐渐没有适用的空间。[9]历史地考察新旧破产法之间的差异，应该说这是在我国特定历史条件下的产物。在我国《企业破产法》的框架下，职工债权不再优先于担保物权，其清偿资金保障压力更大，此时更加需要政府介入给予支持和解决。若政府财政资金、安置政策不确定，安置措施未到位，极易引发群体社会矛盾，导致社会动荡不安。[10](https://www.daowen.com)
无论国有企业还是民营企业，职工安置始终是企业破产必须直面的重要问题。随着我国社会保障体系的不断发展，企业职工享有的社会保险权利覆盖领域逐渐增多，截至目前，已经涵盖了养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等领域，此外，特殊工种退休有关待遇、病残津贴和遗属津贴也应当属于其中的应有组成部分。由于破产企业一般都存在一段持续经营不善乃至亏损的期间，在此期间往往无力为职工缴纳社保费用并造成欠缴结果。出现破产情形后，破产企业通常已自身不保，更无能力安置失业职工，对职工的安置已经实际转化为政府的责任。我国《企业破产法》第8条第2款规定，债务人提出破产申请，还应当向人民法院提交包括职工安置预案在内的其他材料。所谓要求企业提交职工安置方案，很多情况下实际上也是提交由政府制订的职工安置方案。[11]但如何解决支付欠缴资金的来源问题，也成为企业破产中的一大难点。
虽然国家在2008年以后不再继续安排国有企业政策性关闭破产，但仍然有国有企业因为各种原因持续经营不善而进入破产企业队列之中。对于企业特别是国有企业欠缴社保费用所形成的职工债权，如果简单地按照“破产关门，分钱走人”的思路进行处理，则既没有照顾到中华人民共和国后相当长一段时期里囿于客观需要实行高积累、低工资，职工创造的大量财富大部分上缴国家，职工的生老病死主要依靠企业这一历史事实，也不利于维护和实现社会稳定与和谐。因此，对于破产企业的职工安置应当尽力妥善解决，而且必然需要法院与政府及其有关职能部门进行协调联动。政府作为社会管理者，其角色是维护社会稳定、保护公共利益、维护就业、促进当地经济发展等社会管理目标。目前，我国的社会保障体制尚不完善，保障职工基本生活的难题，应由政府承担。[12]在依法按顺序获偿的前提下，法院应当协调政府进行相应研究和统筹，了解依法清偿职工债权的资金缺口，特别是对于以破产财产按比例清偿的部分以外的兜底资金进行政策性安排，以求切实解决破产企业职工的社会保障资金问题。同时，对于破产企业职工确需安排再就业以解决其生计的，法院还应协调政府与人社保障部门进行统筹，一并作出妥善安排。
（三）职工安置与破产案件的立案审查
凡事预则立，不预则废。企业破产中有关职工安置的府院协调也不例外。虽然我国《企业破产法》对于法院受理破产申请有严格的期限要求，相应地，对府院协调增大了时限上的压力，但法院应当予以妥善应对，依法统筹并协调好受理破产申请前后的审查及协调工作，争取在裁定受理破产申请前与政府就职工安置问题进行初步协调并取得相应成果。在实务操作中的一大难点在于，债权人申请债务人破产，债务人经审查符合破产的各项法定要件，但尚未对破产企业的职工安置问题形成妥善安排的，法院是否应当裁定受理破产申请。
提出这一问题的制度背景是法院目前实行的立案登记制。2015年4月最高人民法院发布了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（法释〔2015〕8号），该意见特别规定：“对符合法律规定的起诉、自诉，人民法院应当当场予以登记立案。”2016年7月28日最高人民法院又发布了《关于破产案件立案受理有关问题的通知》（最高法明传〔2016〕469号），进一步明确规定：“立案部门经审查认为申请人提交的材料符合法律规定的，应按2016年8月1日起实施的《强制清算与破产案件类型及代字标准》，以‘破申’作为案件类型代字编制案号，当场登记立案。”故法院对破产案件一律实行立案登记不应当存在任何疑义。
根据我国《企业破产法》的规定，在债务人自行申请破产的情形下，除提交破产申请书和相应证据外，还需要提交一系列其他材料，如财产状况说明、债务清册、债权清册、有关财务会计报告、职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况等。如果债务人没有交齐有关材料，人民法院应当告知债务人补充、补正，而相关期间是不计入我国《企业破产法》第10条规定的审查期限之内的。这与立案登记制度的规定和要求并不相违背。
我国《企业破产法》第10条同时规定：“债权人提出破产申请的，人民法院应当自收到申请之日起五日内通知债务人。债务人对申请有异议的，应当自收到人民法院的通知之日起七日内向人民法院提出。人民法院应当自异议期满之日起十日内裁定是否受理。”依照该规定，法院一般应在债权人提出申请之日起的22日内作出是否受理破产申请的裁定。从工作统筹的角度出发，法院在收到债权人提出的破产申请后，应当及时向当地政府（包括街道办事处、信访部门）及行业主管部门通报相关情况，并通过听证会等多种方式了解被申请人的生产经营状况，特别是其是否存在亏损、是否欠付职工工资和欠缴社保费用、企业生产经营中是否存在矛盾纠纷、是否存在影响社会稳定的因素等。全面了解和掌握相关信息后，还应就企业一旦进入破产后的职工安置问题进行前期沟通，推动法院和政府就有关职工安置问题提前做好评估及处置预案，争取在法定审查期间内促成有关工作预案的形成，顺利推进破产工作的进程。另外，法定审查期间内即使政府部门暂时不能形成最终安排的，人民法院也应当裁定受理破产申请，并在审理过程中继续进行有关协调联动工作。