合理界定各级政府农业事权，明确财政支农责任

长期以来，省以下财政支农效率从总体上难以提高，其主要原因就是政府间农业事权界定不清晰，特别是中央和地方政府之间的支出责任划分不明确。要提高财政支农效率，首先应合理界定中央和地方政府农业事权，明确支农责任。对于受益范围覆盖全国的农村公共产品，应由中央政府承担；对于地方性农村公共产品，应由相应层次的地方政府承担；对于具有外溢性的跨地区公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央一定程度上参与和协调。依据这一原则，诸如环境保护、大型农业基础设施建设、救灾救济、优抚安置、社会福利等项支出应由中央和省级政府承担，县级政府负责管理，县乡政府承担具体事务；农村基础教育、基本医疗服务的支出应由中央和各级地方政府共同承担；县乡政府作为基层政权，主要承担本辖区范围的行政管理、社会治安和本区域内小型基础设施方面的支出责任。这种政府间职责的划分应以法律的形式加以明确，以杜绝上级政府下放事权的机会主义行为，防止增加县乡财政的负担。在目前县乡财政普遍比较困难的情况下，应明确中央和省级政府在农村公共产品供给中的主导作用。同时还应通过完善转移支付制度给予基层财政必要的财力，以解决基层政府公共事务责任与其财政保障能力不对称问题，防止基层政府和村级组织通过制度外方式向农民分摊公共产品供给成本，或向银行、个人等借款，增加乡村债务。通过科学合理的事权划分，建立具体、明确、量化的农业事权关系，明确各级政府财政支农责任，逐步构建起事权清晰、责任明确、重点突出、规范高效的财政支农资金运行机制。