政府职能和支出责任划分横向上“缺位”与“越位”并存，纵向上事权划分不清晰，财权与事权不对称。无论是1994年的分税制改革，还是2002年实施的所得税分享改革，重点都是划分财权，而对事权和支出范围未作相应界定和调整，县级政府理财自主权不强。同时，省、市对县体制确定以后，存在“上级出政策、下级掏口袋”的问题，上级出台减少地方收入的政策较多，县级政府统筹安排地方财力的难度加大。
