明确界定各级政府的事权

目前，关于我国中央与地方间的事权划分尚未有明确的法律规范，而是仍然以行政手段，比如以红头文件的形式进行调整。尽管多年以来，中央与地方对各自应履行的事权已经心照不宣，但是这种缺少规范性的划分方式已经导致地方政府承担的事权越来越多。要帮助县乡政府，特别是困难地区县乡政府走出入不敷出的泥沼，就必须明确界定各级政府的事权。一般来说，应明确界定的事权可分为三类：一是事关国家整体利益和全国人民利益的公共产品和服务，如国防、外交、对外援助、基础教育、涉及全国的资源开发与保护、特大自然灾害等，这类支出应由中央政府承担。目前这类支出范围的界定大都比较明确，但支出责任的落实尚不到位，如基础教育、军转干部安置、现役军人优待、民兵训练等本应由中央政府承担的义务，目前却都转嫁到了基层政府的头上。特别是农村义务教育，这项涉及全民族整体素质的提高、占县乡财力比重最大的支出，本应由中央政府承担起来，目前实行的却是“以县为主”的管理体制，这样不仅造成因贫富差距、城乡差别而造成的基础教育环境不均衡，而且加重了县乡的财政负担。二是纯地方性的公共产品和服务，分为省、市、县、乡不同层次，主要负责各自辖区内的行政管理、社会治安与公共秩序、城市基础设施和发展环境、经济建设支出等，这类支出应由地方政府承担。三是共同事权和责任，需要各级政府按责任和能力大小分担。这类事权是目前所有事权中最多、最不规范、最不明确、对地方财政平稳运行除基础教育外影响最大的因素，也是科学、合理划分政府间事权的重点和关键所在。最为突出的例子是计划生育、社会保障、农田水利基本建设、农村人畜饮水等涉及基本国策、社会公平与稳定的支出，可由中央和省、市、县、乡政府共同负担。在明确界定上述三类事权在政府间归属的基础上，必须对各级政府现有事权进行相应详细、合理、科学的划分和调整。为了避免上级政府对下级政府凭借政治权威将本级政府的事权转嫁给下级政府，建议应用法律的形式对各级政府的事权作出明确规定，比如在宪法或其他法律中明确规定中央及各级地方政府的事权范围，同时明确规定各级地方政府对于事权范围内的事务决策权，以及需要各级政府共同协作的项目在不同政府间的划分。