建立新型的黄河管理体制是加强黄河防洪保安全——“堤防不决口”的需要

黄河与其他大江大河相比，有其特殊性。黄河下游河段、中游的禹门口至潼关河段和三门峡库区、上游的宁蒙河段都存在不同程度的暴雨洪水和凌汛危害。由于下游是举世闻名的地上悬河，洪水危害最为严重。黄河下游南决乱淮（河）、北决乱海（河），历史上三年两决口、百年一改道，决溢范围北抵天津、南达江淮，在冀、鲁、豫、皖、苏25万平方公里的土地上均有黄河洪水肆虐的痕迹。在目前的地形地物条件下，黄河洪泛可能波及的范围涉及上述5省的24个地区（市）所属的110个县（市），面积12万平方公里，耕地1.1亿亩，人口8510万。

黄河防洪形势的特殊性，决定了黄河防洪的复杂性。首先，黄河防汛包括防御洪水灾害及冰凌灾害，其防洪工程体系是一个系统工程，它由上游的水量调控体系、中游的水沙调控体系及下游的河防工程体系构成。由于这些防洪工程分处不同省（自治区），或由不同部门管理，在防洪运用中可能要牺牲某一地区、某一部门的利益，协调起来存在困难，必须有高层次管理的机构进行协调，才能充分发挥其作用。第二，从黄河防洪调度上讲，按惯例黄河防汛总指挥部由晋、陕、豫、鲁四省组成，其中一省的省长任黄河防汛总指挥，但黄河防汛调度涉及全流域，牵涉到上下游、左右岸各方的利益，某一省区的行政首长任黄河防汛总指挥难以协调各方的关系。成立高层次的决策机构协调各方面的关系，即由黄河管理委员会主任委员出任黄河防汛总指挥，黄河流域各省区的行政首长分别出任本行政区内黄河防汛总指挥，既符合《中华人民共和国防洪法》的规定，也有利于黄河的防洪调度。