对流域机构基本定位和职能配置的思考
王金平
流域机构是特指国家为实施大江大河的全面综合治理，在长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江辽河、太湖等七大江河（湖）流域设置的代表国家负责管理这些重要江河（湖）的专门机构，即长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽等水利委员会，太湖流域管理局。多年来，流域机构在流域规划与治理、水资源管理和保护、防汛抗旱、重要水利工程的建设与管理、水事纠纷的协调和处理等方面发挥了不可替代的作用，为促进流域内经济发展和社会进步做出了重要贡献。
长期以来，流域机构由于在《中华人民共和国水法》中的法律地位不明确，被定位为事业单位，内部政事企不分，造成流域机构责权不统一，难以适应依法行政和强化流域水资源统一管理及改革形势的发展要求，流域机构机构改革已是势在必行。流域机构机构改革的首要问题是流域机构的科学定位和职能的合理配置。
从流域机构的历史沿革来看，虽然有的可以追溯到新中国成立之前，且在新中国成立之初直属中央政府直接领导，后因各种原因有的被撤销，但进入20世纪70年代末80年初，随着流域水的问题日益突出，治理迟缓，矛盾增加，国家在七大江河（湖）流域陆续恢复和成立流域机构，明确定位为水利（电力）部派出机构，负责流域水的统一规划、组织实施、协调监督。
在国家1988年、1993年、1998年三次机构改革中，流域机构的定位和职能配置曾出现三种不同描述。
1988年，水利部按照国务院机构改革精神和国务院批准的水利部“三定”方案的规定，明确“七大江河流域机构是水利部的派出机构，国家授权其对所在流域行使《中华人民共和国水法》赋予水行政主管部门的部分职责”；
1993年，国务院办公厅批准的水利部“三定”方案中，明确“长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽水利委员会，太湖流域管理局等七个流域机构是水利部的派出机构，国家授权对其所在流域行使水行政主管部门的职责”；
1998年，国务院批准的水利部“三定”规定中，明确“长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水利委员会、海河水利委员会、珠江水利委员会、松辽水利委员会、太湖流域管理局为水利部派出的流域机构，代表水利部行使所在流域的水行政主管职责。”
从流域机构的恢复和成立到国家近三次机构改革对流域机构的定位可以看出，流域机构基本定位是明确的，就是国家水行政主管部门（水利部）的派出机构。根据《机构编制管理手册》中对“派出机构”的解释：“派出机构是指被某机构派驻到某区域或某地方，代表派出机关行使某些方面职权的机构，有时也称代表机关。设立派出机关的主要原因是本部机关直接管辖范围过大、交通不便或某些特殊需要。派出机构一般受所派者领导，只代表所派出的政府，对所辖区域的行政事务进行督导。”(https://www.daowen.com)
对水的管理和全面综合治理需要按流域为单元来统一考虑，国家对水实施统一管理离不开流域水的统一管理。国家发展计划委员会会同水利部、建设部编制的《水利发展规划》关于“十五”水利发展的保障措施中明确提出：“为全面提高水资源的利用效率，要强化流域水资源统一管理。”流域机构作为水利部的派出机构，是遵从水的自然属性对水资源实施统一管理的客观要求。在实现“传统水利”向“现代水利”转变的过程中，流域机构的职能只能加强，这是符合水利部作为国家主管水行政的部门，流域机构是水利部的派出机构，流域机构接受水利部领导，是代表中央政府、代表水利部行使国家职权基本定位要求的。
流域机构职能如何配置，在七个流域机构中曾有两种意见：一种认为应表述为“国家或法律授权行使所在流域的水行政主管职责”；另一种认为应表述为“代表水利部行使所在流域的水行政主管职责”。从国家三次机构改革中对水利部所属的七个流域机构的表述可以看出，1998年的表述更为准确，符合流域机构作为派出机构的定位要求。
从行政管理的角度分析，“行政”一词在《行政管理学大辞典》中解释为：“国家行政部门对国家事务、政府事务和社会事务的管理活动。”现今国际普遍采用的《社会科学大辞典》，对“Administration”解释：国家事务管理。《机构编制管理手册》中解释：行政就是国家机关依据宪法和法律，行使国家权力，对社会事务进行管理的一种活动。“水行政”就是指国家水行政主管部门代表国家对水的事务进行管理的活动。我国自古以来非常重视治水和管水。新中国成立后，中央政府即组织领导了大规模的江河流域治理工作，设立水利部，并设立流域机构，这说明对水的事务管理历来是社会事务，也是国家和政府事务管理的重要组成部分。在国外也不例外。《中华人民共和国水法》中明确我国水管理体制是“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”。水利部作为国家水行政主管部门，对全社会的水的事务进行管理；流域机构作为水利部的派出机构，对流域范围内的水的事务管理属于国家水行政的一部分，行使的是国家权力，是代表国家对所在流域水的事务进行管理。因此，流域机构的职能配置应是“代表水利部”，而不是靠“授权”来确定。
“授权”一词在《现代汉语词典》中解释为：“把权力委托给人或机构代为执行。”“授权”存在授权主体和授权方式问题。水利部授权只能在其职责权限内。流域机构自20世纪80年代初期起职能（流域水资源保护——现涉及水利部与国家环境保护总局）已经有了扩展，将流域机构的职能授权局限在水利部的授权范围内是不够的。“授权”属行政范畴，将“国家授权”等同于“法律法规授权”是不准确的，法律法规应是对行政主体行使职责权限作出规定。
“行政授权”在《行政管理学大辞典》中的解释是：行政授权是指在行政组织内部，上级授予下级一定职权和责任的行为。授权行为不是任意的，须有一定条件或限制：①授权者所授之权必须在其职权范围之内；②存在授权的正当理由和需要；③严格遵守授权的程序，并明确授权方式及范围；④一般只可对下级授权，不可越级授权；⑤不应授予授权者自己应掌握的重大职权，如决定本级行政机关的目标及重要政策、行政计划及奖惩等权力。行政授权的方式可根据不同的标准进行划分。主要有：①一般授权与特定授权相对，主要是指行政机关的上级对下级的授权，并非特定事务的指派，对被授权者的职务、职权和责任并无明确具体的规定，而是较为宽泛的提出要求和一般工作指示。在行政事务中，大多属于这一授权方式。②口头授权与书面授权相对，主要是指授权者以言语口头的方式赋予或明确被授权者处理和承担一定的事务和责任。在需要授权处理一般或非重要的行政事务时，当上级对下级做工作交代或以会议形式做工作分配时，多采用此种授权方式。③正式授权与非正式授权相对，主要是指授权者依据法律、法规及组织规定赋予被授权者一定的职权和责任。就被授权者而言，一般都具有获得授权的合法地位。其授权的方式、程序、范围都具有较为明确的规定。
虽然流域机构在代表水利部行使所在流域水行政主管职责的过程中，离不开水利部和各司局的充分授权，但对流域机构的职能配置来说，由于对流域机构行使水行政主管职责如何授权到目前还没有明确具体规定，而授权方式的多样性又易产生授权行为的不确定性，因此，以行政授权来确定流域机构的职能配置，在理论上和实践中均不符合流域机构作为派出机构的基本定位要求，流域机构在授权状态下来行使所在流域水行政主管职责是被动的，授权不能保证流域机构的行政合法地位，不能有效地保证流域机构对所在流域行使水行政主管职责的需要。
综上所述，流域机构的基本定位和职能配置，按照1998年国务院批准水利部“三定”规定中的表述是符合流域机构实际情况的。流域机构的职能配置应按照新形势下治水思路的要求，结合水利部及各有关司局的职能配置，考虑各流域具体情况来拟定。唯此，才能充分发挥流域机构作为派出机构代表中央政府、代表水利部对所在流域行使水行政主管部门职责的要求。
（作者单位：淮河水利委员会人事劳动处）