【法官后语】

1.背景情况介绍

行政机关不履行法定职责的，《复议法》规定复议机关应当作出其在一定期限内履行的行政复议决定，是否意味着复议机关可以就当事人争议事项的实体问题直接作出判定并要求行政机关履行行政复议决定，复议机关在对行政机关不履行法定职责的复议审查过程中，运用全面审查和及时、便民的原则是否要遵循程序规则，实现程序公正所要求的最低司法化程度是判定本案的争议焦点。

2.确立裁判要旨的理由

本案中，被告成都市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）为成都市社会保险事业管理局（以下简称市社保局）的复议机关。原告因市社保局未依职权履行支付养老金向被告市人社局提起复议申请，要求市人社局责令市社保局履行支付养老金的复议请求，复议机关市人社局作出责令市社保局30日内支付廖某尧2008年3月养老金，2008年4月至2013年8月期间暂停发放的养老金不再予以补发的具体行政行为。依据《行政复议法》第二十八条规定行政复议机关应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，分别情形作出行政复议决定：（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行的规定。该条规定没有具体明确，在行政机关不履行法定职责的情形下，是由复议机关限期行政机关作出自我补救的具体行政行为还是包括复议机关就申请人的申请事项作出处理后，要求行政机关限期履行复议机关作出的复议决定。该案复议机关未经原机关就申请人的申请事项作出首次处理，程序是否合法，看似简单的案件在讨论时存在截然相反的观点。

一种观点认为，我国的行政复议制度具有“非司法化”和内部监督的特点，内部上下集之间的层级监督是一种当然存在的监督，上级对下级有监督权也有领导权。复议机关对行政机关作出的具体行政行为及不履行法定职责均有作出行政复议决定的职权，同时，依据行政复议的及时、便民原则，要求行政复议机关应当在法律规定的期限内，尽快完成复议案件的审查，应当尽可能为行政复议当事人的申请提供必要的便利。本案中，人社局作为复议机关，根据相关的依据直接对当事人的争议进行判定，既提高了行政机关处理问题的效率也直接解决申请人的实质争议，这样的处理方式可以理解为行政机关内部的自我纠错，当事人对复议机关作出的决定不服也有依法向人民法院提起诉讼的司法救济权，所以，复议机关未经原机关就申请人的申请事项作出首次处理是符合行政复议法的立法原则的。

第二种观点认为，从《行政复议法》第二十八条的字面含义看，复议机关复议审查的对象一般为行政机关作出的具体行政行为，该条第（二）项被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行，是指行政机关在不履行原行政机关的法定职责的情况下，决定原行政机关在一定期限内履行原行政机关的法定职责。本案中，依照《社会保险法》第七条第二款县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，和该法第八条社会保险经办机构提供社会保险待遇支付工作的规定。本案原告申请补发廖某尧养老保险金的请求事项属于成都市社会保险事业管理局的行政管理职权范围。所以应理解为在市社保局不履行支付养老金的法定职责时，市人社局作为复议机关决定市社保局就原告申请事项履行法定职责，作出具体行政行为，如果市人社局直接就原告争议事项作出实体处理决定让市社保局履行复议决定的内容，复议机关违反事项管辖的原则，所以复议机关直接就申请人争议事项作出处理决定做出责令行政机关履行的程序违法。(https://www.daowen.com)

本案最终选取了第二种观点，主要考虑到以下几点：一是参考德国行政法院法规定的复议程序中原行政机关的补救程序阶段的规定，体现了行政复议所具有的行政自我监督功能，如果原行政机关认为复议申请有理由，则应当对有关错误予以补救，因此而做出的决定就是补救决定。补救程序是一种义务性程序，就意味着复议机关不能在原行政机关未进行补救程序时就做出复议决定，即使复议申请人将其复议申请直接递交给复议机关也是如此。二是要求复议机关遵循程序规则，实现程序公正所要求的最低司法化程度。程序规则的基准统一应当以保证行政机关的行政行为达到公正、公开、参与、效率的要求。相对于行政机关的首次处理程序而言，复议法规定的复议程序简单，复议机关书面审查的办法，使复议程序对行政争议的解决有着高效的优点，但对于重大复杂、疑难案件甚至涉及第三人的情况下，不易查明事实真相，认定事实容易出现差错，不利于保护公民法人和其他组织的合法权益。

3.运用裁判要旨应当注意的问题

《行政复议法》的立法精神是主张“非司法化”，追求效率优先，目的是体现“便民”快捷，免去繁琐的司法程序，将程序简约。但程序简约并不等同于程序越少越好，或者在复议过程中“重实体轻程序”。如果缺乏程序规制，违背程序规则，行政复议将无法为相对人一方和被审查机关提供平等、良性互动的规则，从而使行政行为的重新审视丧失必要的基础，会导致行政复议机关的权力无法得以约束。另一方面，行政复议程序需要避免与纯粹的行政诉讼司法机制相混同，行政复议案件的办理可以不走司法化的道路，但必须程序化、规范化，行政复议程序的完备并不等同于复议程序要繁琐，使行政复议当事人的复议权利获得平等的最低保障，实现程序公正所要求的最低司法化程度才是我们所希望达到的目标。

编写人：四川省成都市高新技术产业开发区人民法院　李燕