立法分歧的危机具象

“危机”一词蕴含双义。危与机往往并存，正如习近平总书记指出，要“在危机中育新机，于变局中开新局”。[16]现代立法制度的科学化、民主化改革，意味着立法分歧的增加与扩大。这一方面有助于立法质量在客观上提升，使立法更贴合实际并能够解决现实问题，增强立法的正当性基础。但另一方面，也带来立法滞后、立法膨胀与立法紧缩、合法化危机等风险。

其一，立法分歧加剧导致立法滞后可能性变大。立法滞后是一种立法现象，指立法节奏落后于社会关系的生成和发展，从而无法调节新生社会关系。[17]由立法分歧难以协调引致的立法滞后案例比比皆是，例如上文提到《德国民法典》及我国《民法典》。从提出制定到最终颁布均耗时数十年，而民事法律法典化恰恰是成文法国家所亟需。《新闻法》是国家管理和调整新闻事业必不可缺的依据和法治手段，然而同样由于分歧未定，导致我国新闻法提上议程以来四十余年仍未出台。再比如，随着信息技术的应用普及，个人信息保护成为热点话题。事实上，我国从二十一世纪初便关注到个人信息遭受侵害的现象。2003年，国务院开始部署个人信息保护立法工作，当时曾出台一部专家建议稿，其后陆续有机构或学者提出研究报告和建议。[18]所有相关研究工作都表明，个人信息保护立法相当迫切，应尽快制定和颁布。但直到2018年，全国人大才对《个人信息保护法》纳入立法规划予以讨论。原因即在于立法分歧点较多，如个人信息的权利性质不明、立法目的冲突、法律性质和倾向未定等。[19]《个人信息保护法》已被全国人大常委会列为审议项目，这些分歧将在立法审议环节继续讨论。

其二，立法分歧和立法膨胀、立法紧缩之间存在一定因果关系。正因为现代社会的立法分歧愈演愈烈，在某些方面甚至闹到不可开交的境地，而分歧的评判缺乏合理、透明的标准与权威，立法在人们眼中更加沦为政治和利益的博弈场。它既神秘又阴暗，没有规范和道德可言。立法的这种状态使得人们无法形成对立法过程之重视，就连立法参与者也可能抱着漫不经心的态度，而不是担负社会赋予他的使命。由此，立法被归类为前法律问题，实证法学家认为其不值得作为法学被研究。[20]对立法的漠视导致立法过程恣意性扩大，立法缺乏科学、审慎态度。最终造成立法数量不断膨胀，而立法质量却持续紧缩的困境。[21](https://www.daowen.com)

其三，立法分歧若得不到有效缓解，可能演化为法律治理的合法化危机。合法化危机脱胎于哈贝马斯对现代性的思考。哈贝马斯将社会运行系统划分为政治、经济和文化的，系统整合与社会整合相分离。也就是说，关于价值认同的合法化问题交由社会整合来实现，而系统整合更多是国家管理功能意义上的。根据这一理论进路，合法化危机的产生源于国家权力即政治系统对经济系统的干预遭到人们怀疑，不被人所理解。在此情况下，政治权力的干预不具备正当性基础。人们对于服从国家政策的动机大打折扣，合法化危机随之出现。在哈贝马斯看来，动机背后是以“生活世界背景知识”为具象的文化系统在起作用，文化形塑了思想理念、价值认同，同时也决定社会整合的成效如何。因此，合法化危机的出现归根结底是社会整合的失败，是文化价值认同没有通过商谈交往而建立，分歧影响了国家政治权力的合法性基础。[22]观点转移到立法领域，该理论进路同样贴合。不少历史经验表明，立法分歧如在制度系统内得不到有效解决，则可能成为国家合法化危机的导火索，严重时甚至危害政治秩序之稳定。美国南北战争的起因即在于是否废除奴隶制。关于奴隶制的立法分歧体现为以下几个层面：第一层是立法原理的争论，南方各州基于美国宪法中财产权的至高地位，认为奴隶制不应被废除。而北方自由州则站在道德立场高度对该制度予以批判。第二层是立法制度无法对分歧进行调和，当时南北方各有十一个州，在国会的势力均衡。而最高法院对斯科特案之判决维护了奴隶制，林肯政府对此并不认同。第三层是宪制上州与联邦主权划分的争论，其争点是各州是否享有完整主权并能够自由退出联邦。[23]这场争执经过数年内战才得以平息，而战争胜利的成果便是林肯签署美国宪法第13、14条修正案，奴隶制被废除，同时加强联邦政府在宪制中的主权地位。中国类似的情况发生在十九世纪初，南方革命党人与北洋政府就《临时约法》之废除，乃至延伸到政治体制的设计以及法统的选择产生分歧。这些分歧没能通过新成立的国会在法定程序上予以政治解决，护法战争遂爆发。[24]