一、问题何在

从我们国家的现实情况来看，我们所面临的核心问题是什么呢？比较早的时候我曾在北京市人大担任顾问，当时就有人提出“依法治国”的口号，而且其他许多地方也提出过这样的口号，但马上就引起争议。有人说，如果提这样的口号，那么把党的领导放在什么地位？这是不是削弱党的领导？还可以举一件真实的事情做例子。一次在山西某县举行普法教育的考试，司法局出的考题中有这样一个题目：我国最高权力机关是什么？要求在“党中央”、“国务院”、“全国人大”三个答案中任选一个。县委书记认为正确答案应该是党中央，因为党领导一切，并对不同意此答案者提出批评，说我们的同志思想竟如此糊涂，党的观念如此之差。司法局对此很为难。随后在地委办的普法学习班上，这位县委书记又大谈他的这套观点。地委书记向他指出宪法中明文规定我国最高权力机关是全国人大。这位县委书记不服，要求拿出宪法来看。当看到宪法中果然这样写时，他这样对地委书记说：“你是本本主义，我是从实际出发。”这是一个可笑却又让人笑不出来的故事。这位县委书记的法律知识考试恐怕要打零分，但他的看法却不能不说反映了现实。这一对关于“本本主义”从“实际出发”的矛盾，以及前面提到的关于“依法治国”的争论，提出了一个非常值得深思的问题：宪法规定了国家最高权力机关是全国人大，但现实生活中是党领导一切；如果实行依法治国，似乎就要和党的领导发生冲突。

应该看到，我们党经过长期艰苦斗争，领导人民建立了新中国。建国以来，党一直是社会主义革命和社会主义建设事业的领导力量。今天党的领导地位是经过长期发展形成的，是有着深厚的社会历史基础的。在改革开放和进行社会主义现代化建设的事业中，仍然离不开党的领导。然而，由于存在上面提到的现实问题，对于实施依法治国方略，人民群众一方面举双手赞成，一方面存在着疑虑：到底是法治还是人治？法大还是权大？这是依法治国的实质性问题，解决了这一条，也就是实现了依法治国。而在我们的现实情况下，要解决这一条，必然涉及党的权力问题。所以，我们党提出了依法治国方略，也是对党的领导提出了一个重大的历史课题，即在实行依法治国，建设社会主义法治国家的过程中，如何把党的领导与依法治国结合起来，寻找一个很好的结合点，使党的领导在新的历史条件下能够更好地发挥作用。

过去长期以来，由于对社会主义的教条主义理解和照搬现成的社会主义模式，我国形成一套权力高度集中的领导体制，使处在领导地位上的党实际上掌握了最高、最集中的权力，各个方面都要服从党的集中统一的领导。按理党的领导权力不是国家权力。执政党掌握了国家领导权，是应该通过执政党的党员担任国家各级权力机关的负责人，它才享有国家的权力、政府的权力。党权是通过国家的权力体现出来的。但在我国的实际情况是，执政党直接行使国家权力，而且执政党永远是执政党。政府权力无非体现为行政权、审判权、检察权、人事权、军事权、外交权等，这里面即使最大的行政权，也是分设为各具体部门管理各方面事务的，行政领导人是这些行政权力的总管理。但我们的实际情况是党权囊括了这些权力。在立法机关全国人大中也有党组，在重要问题上党组要请示政治局常委。地方人大也是要听党委的。司法工作要受党委政法委领导，在办案时，对党委领导、书记的话，法院就不能不考虑。各地区、各部门、各单位的党委书记是第一把手，这个“第一把手”在法律中不知如何界定，但各行各业都能指挥。一个书记不需要兼任别的职务，就可以管一切。下面把第一把手的报告、指示看得比法律高得多，重要得多。这些情况表明了一个道理，不写在宪法中的权力是最大的权力。(https://www.daowen.com)

另外，党的文件也不只是对党内、对党员的，而是高于政府、指导政府的。按理党的文件与宪法和法律是没有可比性的，但实际上人们把党的文件看得高于法律，对党的文件的学习、了解程度也高于法律。当然并不是说二者必有矛盾，也不说是党的文件都违反法律，但并不排除一些地方的党的文件的内容有违反法律的情况。那么遇到这些情况怎么办呢？在政府部门，如果做出的文件、决定和法律规定不一致，那么根据《行政复议法》可以要求行政复议，而且可以告状。但在党的文件中出现这样的情况就不好解决。一个级别的党委作出的不正确的文件，没有人能撤销，也不能到法院去告状，除非上级党委才能撤销。

党权的这种地位最高，又无可不包的状况，不仅造成了党政不分，以党代政，而且容易出现少数人或第一把手的意志高于法律，自然会形成人治，形成权比法大。除此以外，还产生了一个严重后果，就是“吸引”了那些坏人极力钻进党内，掌握领导权，大搞以权谋私，使各种形式的腐败愈演愈烈。从揭露出来的一些大案看出，其中不少主要犯罪分子是党委书记或党委重要成员。他们所处的位置使他们可以利用各部门的各种条件贪赃枉法，其方便程度超过了只掌握政府的任何一个部门。这就使本来应该是最清廉的党权变成了“含金量”最高的权力。