六、从人治到法治

在相当长一段期间内中国没有完善的法制，许多领域内没有法律可循。20多年来立法速度加快，到本世纪末，中国社会生活中的主要方面，尤其是市场经济活动中的主要方面，法律空白的现象将会根本改变。可以很有信心地说，到本世纪末可以消除“无法可依”的局面。但是有法律并不等于就有法治，就像有宪法并不等于就有宪政一样。中国的立法速度是很快的，但立法速度越快，它和执法之间的矛盾就越来越突出。中国长期封建社会也有一整套完善的“王法”，但执法者高于法律的“王法管人，我管王法”的观念甚为严重。今天，这种影响仍然不能忽视。中国法律制度中有一个不可忽视的现象：如果某一法律中没有规定特定的执法机关，那么这部法律就会变成无人管的法律，必然得不到应有的贯彻；如果规定特定的执法机关，那么该执法机关就将从立法中获得特殊的权力，这种权力就可能成为“凌驾于社会之上”的特权，就可能成为谋取私利的权力。立法和执法的这个矛盾，本质上就是法治和人治的矛盾。

中国几千年行政权无限庞大，对行政权缺乏必要的监督、制约手段，这也是中国缺少政治民主化的传统。人民共和国成立后，特别是近些年来，人民代表大会制度的逐渐完善，使它对各级政府有了越来越大的监督权。制定法律的立法权名义上只属于全国人民代表大会，但政府仍享有一定程度的立法权——行政立法权，它可以制定行政法规，行政法规仍然是法院审理案件所必须遵循的。如何完善对政府庞大权力的监督机制仍然是完善中国法治建设的一个重要内容。已经通过的《行政诉讼法》和《国家赔偿法》在这方面迈出了重要的一步。正在制定的《监督法》强调权力机构——各级人民代表大会对政府实施监督的具体措施。如何动员社会力量进行监督，包括舆论监督在内的社会监督是一个重要课题。国家既然已经成为独立于社会并凌驾于社会之上的力量，那么，社会也必然要有相应的力量来制止国家滥用自己的权力。这才是正确的国家与社会的关系。我国原来传统的法律概念也要因此而有所更新。

人治的基础是国家权力，不是任何人都可以凌驾于法律之上，只有享有国家权力的人才能够有凌驾于法律之上的力量，而这种力量的大小又与他享有的国家权力的大小成正比。此外，中国还有一种超国家的权力，中国的执政党虽然不具有正式的国家各项权力，但各级党委所享有的权力甚至比各项国家权力的总和还大。这就不能不使人忧虑这种超国家权力如何能得到有力的制约和监督。这种权力如果缺乏必要的监督制约，人治的生存土壤还将继续存在。(https://www.daowen.com)

【注释】

[1]本文原载于《南京大学法律评论》1996年春季号，系1995年8月1—4日在东京参加“国际法社会学会第31次年会”上代表中国组所作的一次大会基调演讲。