2.1　传统水利建设管理体制特征

水利工程一般都是以政府为主导者的公益性工程，政府在建设和管理过程中发挥着重要的、决定性的作用。

2.1.1 指挥部制

“指挥部制”管理模式以组建临时管理机构如领导小组、工程指挥部的形式来进行工程建设的管理。在计划经济时代，这种管理模式曾发挥了很大作用，但是这种模式的缺陷是没有明确投入、产权、分配的关系，在资金、质量、工期等出现问题时，难以明确和追究主体责任。

2.1.2 投资包干责任制

20世纪80年代初，为了解决指挥部制投资效率低的问题，开始推行投资包干责任制。重新设计了建设过程中各方的制约机制，特别是中下级对上级的责任机制。但是这种承包制和指挥部制并没有本质的不同，都是“自营制”建设管理模式，即由国家指派建设单位施工，建成后移交生产单位。基本特点表现为“建管分离，收支分离”，建设单位不管后续的生产运营，因此仍然不能解决设计、建设、生产等环节各自为政的问题，这些部门都不对投资全过程的综合效益负责，造成“业主缺位”。

2.1.3 项目法人责任制

20世纪90年代，为了解决“业主缺位”问题，建设管理体制开始了产权改革，形成了项目法人责任制建设管理模式。项目法人责任制具体表现为“建管结合、贷还结合”，把自营制下分离的建设、运营等环节，以市场经济的形式，由业主整合起来。项目法人责任制确立了业主在整个投资过程的核心地位，它以“三项制度”为标准制度。项目法人责任制仍然存在着项目法人“权责空化、责任虚位”的现象，即项目法人不能有效地履行和承担应有的权责。首先，由于历史原因，设计单位对项目前期的垄断地位已经形成，大多只是采取邀请招标、议标的方式选择设计单位；其次，项目建议书和可行性研究报告是计划立项的依据，设计的全过程并没有纳入业主的统一经营范围；再次，在现行体制下，业主对自身的产权约束不严格；最后，监理公司和管理人员的专业化程度不够，对合同的执行力度不够。