引　言

为了更好地发挥地方主动性和积极性,赋予设区的市人大及其常委会制定地方性法规的权力,2015年新修订《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)中作出设区的市地方性法规必须经省级人大常委会的批准方可施行的结构性限制,这种限制性权力被称为“立法批准权”。^[3]我国立法体系具有鲜明的一元性,它反映了我国立法体制的内在特质,符合我国单一制国家结构的基本特征。^[4]一元性表示我国立法权的“源”权在我国最高权力机关,即全国人大及其常委会,其他一切可以行使的立法权均来自全国人大及其常委会的“赋权”(包括“授权”),而立法批准权正是一元化立法主体赋权下的制度体现。我国现行宪法第三条明确规定“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则……中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这表明地方权力是由中央统一领导下的“分”,而不是中央和地方平等地位下对国家权力的划定,这种“分”在本质上看应当是一种“赋权”。“赋权”的逻辑既能发挥地方主动性、积极性,又能在“不违背、不冲突、不抵触”立法三原则下保证作为一元性立法体系中国家对法制统一性的根本性要求。

但从立法法理学视域看,上述对立法批准权的规定导致两个难题:理论上,批准权的性质不清,即其是实体性立法权还是程序性立法权的问题;实践中,地方性法规效力位阶混淆,即省级地方性法规和设区的市地方性法规的效力位阶孰高孰低的问题。^[5]实践难题依然是立法权赋权体系化建构中理论问题的延伸,因为如果立法批准权是实体性权力,那么设区的市的地方性法规经过省级人大常委会批准后施行,就获得了与省级地方性法规同等的效力,其位阶由于批准而达至相同,但显然这又与《立法法》赋予地方立法权的立法者原意不相符。^[6]实践中,司法适用一般采用“新法优于旧法”的就近原则,^[7]似乎间接说明省级地方性法规和设区的市地方性法规是同一位阶的定位,但省级人大常委会和设区的市人大及其常委会明显不属于同一机关,这一定位会混淆设区的市地方性法规“制定机关”和“批准机关”的主体二分关系,明显与立法法理学基本理论和我国扩大地方立法赋权本意是不符的。(https://www.daowen.com)

不论是理论困境还是实践难题,其争议的关键在于批准权的性质。立法批准权并不是2015年《立法法》修订的新生儿,它具有鲜明的历史脉络和动态特征,其性质的嬗变需要从国家对地方赋权的历史逻辑视角理解。鉴于此,本文从新中国成立后国家对地方立法机关进行立法赋权的视角,梳理立法批准权发展的历史脉络,以对“立法批准权”性质的演进提供一个规范的分析架构。