重构赋权:批准权“复归”
1954年后,伴随着我国当时的具体国情和政治历史的特殊背景,特别是1956年后“以阶级斗争为纲思想”的极端泛化,全国人大及其常委会和地方人大及其常委会在很长的一段时间内立法活动变得极少,具体的批准权运行不顺畅也缺乏体系性。这导致批准权从“五四宪法”(1954)到“七五宪法”(1975)再到“七八宪法”(1978)20多年的时间里,经历了从有到无又重构的跌宕起伏的历史变动。此一时期,立法批准权缺乏规范上的规定和实效,其具体性质也就不甚明了了。
需要指出的是,“七五宪法”中没有规定地方人大及其常委会的立法权问题,只有第二十三条规定了关于地方人大保证法律、法令实施的条文。[15]从“七五宪法”全文可以看出,中央并未赋予地方各级人大及其常委会制定地方性规范的立法权,也没有规定关于地方立法的批准制度。但将其与“五四宪法”比较后发现,自治区、自治州、自治县的自治条例和单行条例的民族自治立法权也同样被剥夺和收回了,“批准后生效”的规定也随之被删除。此时地方制定法规的主体受到了极大的限缩,立法权全部收归全国人大及其常委会。随着当时对地方立法赋权规定的消失,批准权亦无设置的必要。而在立法法理学的视角下,立法权赋权的消失不仅是立法宏观背景政治性的变动,更是地方主动性和人民自由性微观基础的一种缺失。[16]
1978年的“七八宪法”重新赋予民族自治地方的自治机关制定自治条例和单行条例的地方立法权,从规则上复归了立法批准权的设置。“七八宪法”第三十九条第二款规定“民族自治地方的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,报请全国人民代表大会常务委员会批准。”此时批准权的行使主体是全国人大常委会,其作为最高权力的常设机构,通过根本大法的规定对地方立法权的行使起到一种限制。而这种规范上的限制,正是以“规则主义”立法法理学为理论基础,将批准权作为了地方完整意义立法权组成部分的实体性构成要件,即明确要求自治条例和单行条例的完全有效和得以施行必须经过全国人大常委会的批准后才具有。
“七八宪法”相比于“七五宪法”对民族自治地方的法规制定权作出了进步性的规定,重新赋权地方并以批准权为实体性限制。相比于“五四宪法”也有了一个概念上的进步,没有用“自治区、自治州、自治县”的层级式称谓,而是用了一个更为概括的词语“民族自治地方”来统合自治条例和单行条例的制定主体。批准权在“七八宪法”中的重新建构,在当时具有重要的积极意义,是我国最高权力机关又一次对地方权力机关进行立法赋权的规范起点。这是我国法制建设,特别是对地方立法权赋权行使多层化中立法法理学“规则主义”的最新起始。但稍显遗憾的地方在于,此时的批准权仍旧具有“五四宪法”批准权的性质形态,即批准是自治条例和单行条例生效不可或缺的实体性要件,表现为具有鲜明的“实体性”要义。(https://www.daowen.com)
如果从“七八宪法”中全国人大常委会拥有对省、自治区和直辖市国家权力机关相关决议撤销权的规定看,撤销权又构成“七八宪法”对批准权作为“实体性”构成要件的反向证明。从广义上看,地方的自治条例和单行条例属于一种规范性质的决议,而“七八宪法”第二十五条对地方权力机关决议的撤销权规定为“全国人民代表大会常务委员会有权:……(五)改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议;……” 中央国家权力机关对地方国家权力机关撤销权的明确化,至少有两点意义:其一,此规定实际上是对全国人大所赋予的地方立法权限的一种规则化的限制,实质上依然要求坚持国家法制统一的原则,并通过撤销的形式要求,实现法律体系内部的合法性和统一性。撤销权是防止地方人大立法权的滥用并坚持中央统一领导下民主集中制原则的规范保障。时任五届人大常委会委员长的叶剑英关于“七八宪法”做的报告和说明中专门对立法机关民主集中原则做了说明,指出“在民主基础上大力加强集中统一,加强纪律性,真正做到统一认识,统一政策,统一计划,统一指挥,统一行动。”[17](即“五个统一”)此时的撤销权,正是为了保证中央集中统一领导权的实现,是立法批准权对自治条例和单行条例效力与否具有实体性决定权的反向例证。
关于“七八宪法”,领导人和学者有过中肯的评价。1982年4月22日,彭真在《关于中华人民共和国宪法草案的说明》中对“七五宪法”和“七八宪法”做过一个总结性的论述,他认为“1975年和1978年的两部宪法限于当时的历史条件,都很不完善。”[18]许崇德认为,由于路线、方针的不正确,决定了七八宪法不可能是一部好宪法,其存续时间不长即被现行宪法所取代,它也没有留下什么重要的影响。[19]这也是两部宪法对立法批准权规定不够科学化和系统化的缘由所在。
不论是“五四宪法”“七五宪法”,还是“七八宪法”,在对地方权力机关进行赋权的过程中,具有鲜明的政治性和历史性基调,虽然批准权在“七八宪法”的“复归”,但其也只是与“五四宪法”保持了同样的性质样态,并没有完善立法法理学“规则主义”在根本大法中的明确定位。与此同时,“七八宪法”还未规定地方性法规的相关内容,关于地方性法规的批准权,也同样未能满足于实践中地方立法权的实际需要和社会发展的迫切要求。这必然导致其立法权的制度化配置具有明显的历史局限性,这就需要党和最高权力机关根据国家和社会发展的具体情形,以实事求是的态度不断对其进行修正和完善。