刑法与监察法相关规定的冲突

2018年全国人大通过《中华人民共和国监察法》并由此创设了监察权,监察法采取综合性立法的方式,既有组织法的内容,又兼具实体法和程序法的特点,监察法第31条、32条关于被调查人、涉案人员的从宽处罚规定与刑法相关规定并不完全一致,监察机关对符合特定条件的贪污贿赂犯罪被调查人、涉案人可以提出从宽处罚的建议,这在监察法出台以前是没有过的。(https://www.daowen.com)

监察法颁布给贪污贿赂犯罪从宽认定带来的冲击主要表现为以下三个方面。首先,监察权运行给自首的认定带来更多不确定性。2009年两高《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》规定,犯罪事实或者犯罪分子未被办案机关掌握,或者虽被掌握,但犯罪分子尚未受到谈话调查、讯问,或者未被宣布采取调查措施或者强制措施时,向办案机关投案的,是自动投案。在此期间如实交代自己的主要犯罪事实的,应当认定为自首。司法解释在当时使用“办案机关”而没有使用“司法机关”表述,也是考虑到将当时的纪检监察机关囊括在办案机关之列,在监察权运行后监察机关直接对职务犯罪开展调查,“办案机关”的表述更加名副其实,向监察机关投案认定自首在理论和实践中均不存在障碍。2009年两高司法解释同时还规定,没有自动投案,在办案机关调查谈话、讯问、采取调查措施或者强制措施期间,犯罪分子如实交代办案机关掌握的线索所针对的事实的,不能认定为自首。自首的本质在于犯罪人主动将自己置于刑事指控的境地,而纪检监察机关在对有关问题线索初核后,对涉嫌违纪违法犯罪的办理立案手续,这里的立案是党纪政务立案而非刑事立案,因此即使纪检监察机关立案也并不必然将犯罪人投入到刑事案件中,纪检监察机关纪法双施的特点无疑给自首的认定带来了更多不确定性。其次,监察权运行使特别自首认定的语境发生变化。在检察机关原反贪部门负责侦查贪污贿赂犯罪时,适用特别自首的“被采取强制措施的犯罪嫌疑人如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行”情形,职务犯罪调查权划转监察机关后,带来特别自首的“强制措施”“司法机关”语境发生根本改变。2010年最高法《关于处理自首和立功若干具体问题的意见》在论及特别自首时还以受贿罪与渎职罪举例,“犯罪嫌疑人、被告人在被采取强制措施期间如实供述本人其他罪行,该罪行与司法机关已掌握的罪行属同种罪行还是不同种罪行,一般应以罪名区分。虽然如实供述的其他罪行的罪名与司法机关已掌握犯罪的罪名不同,但如实供述的其他犯罪与司法机关已掌握的犯罪属选择性罪名或者在法律、事实上密切关联,如因受贿被采取强制措施后,又交代因受贿为他人谋取利益行为,构成滥用职权罪的,应认定为同种罪行”。职务犯罪的调查权虽然划转,从特别自首的立法原意和政策价值来看,被监察机关采取留置措施期间的被调查人如实供述监察机关还未掌握的本人其他罪行的,应然成立特别自首,但亟须刑法从源头上解决监察机关留置措施期间成立特别自首的正当性问题。最后,从宽处罚建议的监察中心主义与审判中心主义相冲突。基于纪检监察机关纪律和法律两把尺子一体双施的特殊地位,以及程序上党纪、政务立案有明确界限而刑事立案没有专门手续等实际情况,监察法赋予监察机关在移送审查起诉时提出从宽处罚的建议权是十分有必要的,因为在案件调查过程中监察机关是否处于刑事调查阶段、哪些罪行系被调查人主动交代但监察机关尚未掌握等外界很难评判,监察机关最有发言权。不足在于被调查人在监察调查阶段的表现与将来移送起诉和审判阶段的表现并不必然一致,即便一致,检察机关、审判机关也不是必须采纳监察机关的从宽处罚建议,监察法第31条、第32条均规定监察机关提出从宽处罚建议的程序为“经领导人员集体研究,并报上一级监察机关批准”,一方面这一程序非常繁琐复杂,使本就不充裕的3个月留置期限更为紧张,监察机关很可能出于报批时效考虑而不提出从宽处罚建议,另一方面设计如此复杂的集体决策和报批程序,虽是出于谨慎考虑,但容易造成监察机关的建议具有最终决定性的假象^[4],与审判为中心的诉讼制度相背离。