结 语
批准权是决定地方性法规能否生效与可否施行的关键要件,但其理论性质和实践规范都证明,“批准”并不改变立法的制定主体,其立法制定权具有专一性和不可变更性,也不会改变规范的位阶层级。从最初意义“下级服从上级”的逻辑上看,效力位阶从最初就被决定了。批准权作为我国立法权中在政治和法律之间运行的规范实践,其性质演进表现为,它是在中央统一领导下通过赋权的逻辑提升地方主动性和积极性的规范化和历史性产物。为了坚持民主集中制原则和维护法制体系的统一,最高权力机关通过批准权来对地方立法权限进行限制和平衡,既体现出了我国立法权配置中“放与控”的赋权逻辑,也为立法权限在原则上坚持法制统一的功能性限制和工具上坚持实用主义的结构化逻辑提供了制度保障,为中国特色社会主义立法体系的不断完善提供了理论支撑和有益探索。在新时代,特别是党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》后,规范上兼具“实体性和程序性”的立法批准权,正在成为立法机关内部在党的领导下维系法制统一,提升地方立法创新性和特色性并对其进行合法性审查完善立法监督体系的关键抓手。在新一轮《立法法》修订和完善中,新中国成立七十多年立法赋权逻辑所带来的立法批准权性质嬗变,能够成为立法者在因应立法批准权相关争议的重要策略来源。
(编辑:戴津伟)
【注释】
[1]基金项目:本文系2021年国家社会科学基金西部项目“中国共产党领导立法的系统研究” (21XFX014)阶段性成果。
[2]李佳飞,男,河南襄城人,法学博士,西北政法大学法治学院讲师、西北政法大学人权研究中心研究人员,研究方向为立法学、法理学、人权法学。
[3]由于《立法法》没有对具体的批准权审查标准作出明确规定,有很多学者提出了多种批准标准和方式,具体可以参见庞凌:《论省级人大常委会对设区的市地方性法规批准制度中的审查范围和标准问题》,载《江苏社会科学》2017年第6期,第98-105页;李春燕:《论省级人大常委会对设区的市地方性法规批准制度》,载《江汉学术》2017年第3期,第57-65页。
[4]戚渊:《立法权概论》,载《政法论坛》2000年第6期,第16页。
[5]关于批准权的实践困境早在1995年已出现,当年深圳作为可以制定地方性法规的市(经济特区法规),其行政区域还并不都是经济特区,其制定的经济特区法规与广东省地方性法规在适用领域存在争议。于是广东省人大常委会办公厅向全国人大常委会办公厅提出了《关于深圳市人民代表大会及其常务委员会制定的法规适用于该市行政区域内问题的请示》,全国人大常委会办公厅同年做出了回复,其认为“同意深圳市人民代表大会及其常务委员会制定的法规适用于该市行政区域内(包括宝安、龙岗两区)。但法规中有关国家赋予经济特区的特殊政策方面的规定只能适用于所属经济特区。深圳市人民代表大会及其常务委员会制定的法规在非经济特区宝安、龙岗两区实施时,如果与广东省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规发生冲突,应适用广东省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规。”(参见1995年12月27日,《全国人民代表大会常务委员会办公厅关于经济特区法规适用区域问题的解释》,https://webvpn.xmu.edu.cn/https/77726476706e69737468656265737421e7 e056d2373b7d5c7f1fc7af9758/chl/39c9cf4040cdc9b3bdfb.htm l?keyword=深圳市人民代表大会及其常务委员会制定的法规在非经济特区宝安、龙岗两区实施时,如果与广东省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规发生冲突,应适用广东省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规%E3%80%82,2022年4月6日访问。)这间接明确了较大的市的地方性法规在适用中不得与省级地方性法规的相冲突的效力定位,也间接说明在位阶方面后者与前者并不相同。
[6]立法者构建批准权的目的正是为了通过省级人大常委会以“批准”的逻辑对设区的市地方性法规进行合法性控制和规范化指引。——作者注
[7]我国有一些地方“司法裁判”有的已经适用了上述原则,即从时间上,适用离现在最近的法律规范。如2004年的“吴钦宝等不服福州市房地产管理局房屋拆迁管理案”和2007年的“金满公司诉广州市规划局行政处罚纠纷案”,笔者认为这两个案件的规范适用是缺乏合法性的,应当适用省级地方性法规,而不是所谓的时间或者空间上的“就近原则”。
[8]范晓春:《中国大行政区:1949-1954》,东方出版中心2011年版,第81页。
[9]范晓春:《中国大行政区:1949-1954》,东方出版中心2011年版,第90页。
[10]参见许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第190页。
[11]“五四宪法”还未明确赋予全国人大常委会立法权,此处是将其与当下一样认定为“立法主体”,这是一种假定状况,是整体理解上的需要。
[12]参见宓雪军:《半个立法权辨析》,载《现代法学》1991年第6期,第41页。
[13]参见王培英:《论自治条例和单行条例的法律地位问题》,载《民族研究》2000年第6期,第2页。
[14]参见徐清飞:《我国中央与地方权力配置基本理论探究——以对权力属性的分析为起点》,载《法制与社会发展》2012年第3期,第153页。
[15]“七五宪法”第三十二条规定“地方各级人民代表大会和它产生的地方各级革命委员会在本地区内,保证法律、法令的执行,领导地方的社会主义革命和社会主义建设,审查和批准地方的国民经济计划和预算、决算,维护革命秩序,保障公民权利。”
[16]参见宋方青、姜孝贤:《立法法理学探析》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2013年第6期,第53页。
[17]许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第508页。
[18]许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第693页。(https://www.daowen.com)
[19]许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第511页。
[20]全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民代表大会制度重要文献选编(二)》,中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版,第448页。
[21]丁祖年:《试论省级人大常委会对较大市地方性法规的批准权》,载《法学评论》1990年第6期,第68页。
[22]当时用的“制订”而非“制定”,一字之差,再次凸显了中央对地方立法赋权的逻辑惯性。——作者注
[23]乔晓阳主编:《中华人民共和国立法法讲话》,中国民主法制出版社2007年版,第257页。
[24]此时的“备案”再次成为地方性法规的重要程序性要件,它并不影响地方性法规在生效方面的实体性问题。——作者注
[25]王翔:《论省与设区的市地方性法规的冲突及其解决——以批准程序为中心》,载《行政法学研究》2018年第4期,第137页。
[26]全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民代表大会制度重要文献选编(二)》,中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版,第602页。
[27]需要指出的是,此时的草案拟订权只赋予了市人大常委会,还不包括市人民代表大会。——作者注
[28]从权限内容上看,两类市草案拟订权的立法权能却是远远大于之后法律赋予两类市的地方性法规获得省级人大常委会批准权后的制定权能的,因为《地方组织法》等规范并没有对两类市草案拟订的内容作出限制性规定。——作者注
[29]宋方青、姜孝贤:《立法法理学探析》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2013年第6期,第49页。
[30]因此有观点认为此时说较大市只具有半个立法权是不准确也不恰当的,其性质并是实质(实体性)立法权。参见王林:《谈地方立法批准权性质》,载《法学杂志》1994年第5期,第23-24页。
[31]乔晓阳主编:《中华人民共和国立法法讲话》,中国民主法制出版社2007年版,第257页。
[32]乔晓阳主编:《中华人民共和国立法法讲话》,中国民主法制出版社2007年版,第347页。
[33]参见乔晓阳主编:《中华人民共和国立法法讲话》,中国民主法制出版社2008年版,第256页。
[34]参见乔晓阳主编:《中华人民共和国立法法讲话》,中国民主法制出版社2008年版,第257页。
[35]参见彭建军:《自治区自治条例所涉自治立法权问题研究》,载《民族研究》2015年第2期,第15页。
[36]有学者就指出“在赋予所有设区市以立法权的同时,通过法律保留条款、列举事项两方面的限制为设区市立法权划定边界,体现了全国人大在我国《立法法》修改中对设区市立法权‘虽放犹控’的审慎态度。”参见易有禄:《设区市立法权行使的实证分析——以立法权限的遵循为中心》,载《政治与法律》2017年第6期,第41页。
[37]参见周宇骏:《合目的性的审查分层:我国地方性法规审查基准的实践及其逻辑》,载《政治与法律》2021年第3期,第81页。
[38]其实早在2005年,全国人大常委会法制工作委员会对如何处理地方性法规与上位法相抵触的问题进行法律询问答复时,就指出了以沟通为途径的柔性协商工作方式,其认为“……对于经主任会议研究,认为报请批准的地方性法规同上位法抵触,未列入常委会审议议程的,省、自治区人大常委会工作机构可以以工作沟通的方式,向报请批准机关提出意见,经报请批准的人大常委会修改后,再向省、自治区人大常委会报请批准。”参见全国人大常委会法制工作委员会编:《法律询问答复(2000—2005)》,中国民主法制出版社2006年版,第169页。