9.7.5　我国食品安全监管体系与国外的差距

与国外发达国家相比，我国食品安全监管体系还存在许多问题。

9.7.5.1　食品安全监管呈多头管理

我国现行食品安全管理体制涉及的相关部门主要有卫生、工商、质监、农业、粮食、畜牧、蔬菜、水利水产、经贸、检验检疫、海关、贸易局等，与食品监管相关的法律法规约有100多个，其中：卫生部门执行的法律法规有《食品卫生法》、《保健食品注册管理办法》、《餐饮业卫生管理办法》、《食品卫生行政处罚办法》等，主要负责食品卫生检测检验、技术指导、培训体检、发放《食品企业卫生许可证》等工作；工商部门执行的法律法规有《产品质量法》、《食品卫生法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》等，主要负责流通领域食品卫生的监管，在企业取得《卫生许可证》后发放营业执照；质监部门执行的法律法规有《产品质量法》、《标准化法》、《计量法》、《工业产品生产许可证试行条例》、《工业产品生产许可证管理办法》、《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》等，主要负责生产领域食品卫生的监管，包括食品加工企业产品标准的监督、标准的修订和质量的监督检查，以及在企业取得《卫生许可证》和营业执照后发放《生产许可证》；农业部门执行的法规有《绿色食品标志管理办法》、《农药管理条例》、《农药合理使用准则》等，负责农产品的监督管理；水利水产和渔业部门执行的法规有《水产品卫生管理办法》、《贝类生产环境卫生监督管理暂行规定》等，负责水产品的监督管理；畜牧管理部门执行的法规有《肉与肉制品卫生管理办法》等，负责畜、禽产品的监督管理；粮食部门执行的法规有《粮食卫生管理办法》等，负责粮食收购调入、生产加工、贮存和调出的监督管理；蔬菜部门执行的法规有《绿色食品标志管理办法》等，负责对蔬菜生产加工质量的管理；盐业部门执行《食盐专营办法》，负责对食盐生产加工、运销、使用的监督管理；检验检疫及海关部门负责进出口食品质量的检验审查工作。在多头管理的体制下，虽然管理部门多、制定的法律法规多，但职能权限界定不清，导致多家行政、多头管理、不可避免地出现推诿扯皮，重复处罚，造成管理混乱的局面。比如对于注水猪肉和农作物农药残留问题，虽然问题极为普遍，但要追究哪个环节、哪个部门的责任，违反了什么法规和标准以及如何处罚，却很难找到依据。各部门之间信息交流不畅，也难以形成有效的监管。例如，卫生部门不管种植、养殖，水果、蔬菜也不在《产品质量法》调整的范畴，而农畜产品的管理部门又没有相应的执法力度和检验能力，导致“几个部门管不好一头猪”的结果。与此同时，部门之间交叉重复执法却增加了企业负担。

9.7.5.2　法律法规和标准体系不健全

法律法规和标准是食品安全的重要保证，我国虽然制定了一系列有关食品安全的标准，但许多标准标龄过长，缺乏科学性与可操作性，在技术内容方面与WTO有关协定和CAC标准存在较大差距。早在20世纪80年代初，英、法、德等国家采用国际标准已达80%，日本国家标准有90%以上采用国际标准，发达国家目前采用国际标准的面更广，某些标准甚至高于现行的CAC标准水平。而我国国家标准只有40%左右等同采用或等效采用了国际标准，食品行业国家标准的采标率只有14.63%，无法保证整个食物链的安全性。我国《食品卫生法》规范的是指一切食品的生产（包括种植业和养殖业）、采集、收购、加工、贮存、运输、陈列、供应、销售等活动。《产品质量法》规范的是食品（经过加工制作用于销售的）的生产、销售活动。种植、养殖等环节的食品安全问题尚没有专门的法律予以调整，有的环节存在交叉，如在生产环节有卫生、质检两个部门管理，在流通领域有农业、卫生、质检、商务和工商等多部门参与。我国对一些食品中的有害物质未作限量规定，如我国仅对104种农药在粮食、水果、蔬菜、肉类等45种食品中规定了允许的残留量，总共含有291个指标；而CAC则对176种农药在375种食品中规定了2439种农药残留标准。致使食品卫生监督员在执法过程中无法判断食品安全状况。又如《食品卫生法》中没有规定为假冒伪劣食品销售者提供原料及其他材料者予以处罚的内容，应当说这是在规范食品市场法律中的重大缺陷。

我国食品标准有国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四级，虽已制定和发布了包括各类食品的产品标准、污染物和农药残留限量标准、食品卫生及其检验方法、食品质量及其检验方法、食品添加剂和食品包装、贮运、标签等方面的国家标准1000余项、行业标准1000余项，但由于缺乏有效的协调机制，各类标准之间的矛盾突出。如由媒体曝光的黄花菜的卫生标准就不统一，卫生部的《食品添加剂使用卫生标准》明确规定黄花菜不属于“干菜”，不得使用硫磺等漂白剂，因此不得有二氧化硫残留，而质检、农业部门制定的标准中规定“干菜”包括黄花菜，且明确二氧化硫的残留限量是0.1 g/kg，这不仅给黄花菜的质量监管造成混乱，更使消费者无所适从。另外，在检验技术力量方面显示：一方面由于经费紧缺、投入不足，检验能力远远不适应发展的需要，工商、水产等部门有的根本没有检验能力；另一方面，卫生、质监部门又各有一套检验设备和检验人员，设备能力没有充分利用，造成了资源的很大浪费。

9.7.5.3　执法不严、处罚不力，影响威慑力的发挥

我国与食品安全相关的法律法规和标准严重滞后，造成目前对食品违法的处罚力度太轻、违法者得不到应有的处罚，如《食品卫生法》对“生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的”，只是“责令停止生产经营、销毁导致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，没收违法所得，处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款”，对“造成严重食物”“依法追究刑事责任”，这样的处罚力度，对违法者难以形成威慑力，致使不法分子见利忘义，不惜铤而走险。另外，有些法律法规在制定时，并没有充分考虑食品安全问题。当食品安全问题成为突出问题时，就显得很不适应。比如我国现行的《中华人民共和国标准化法》就是如此，该法在总体上偏重于工业产品标准和强制性标准，而农产品的产品质量标准多为推荐性标准，而要解决食品安全问题，必须制定强制性标准。《中华人民共和国食品卫生法》对食品的卫生问题进行了规范，所调整的范围过于狭窄，仅对食品生产、经营阶段发生的食品卫生进行规定，没有包括种植、养殖、储存等环节中的食品以及相关的食品添加剂，饲料及饲料添加剂的生产、经营或使用，而食品安全问题涵盖了从农田到餐桌的全过程，法律应该反映出整个食品链条，这就使法律出现了较大的法律监管盲区，以致造成对饲料中加入瘦肉精、农药大量残留、滥用抗生素、食品储存污染等诸多问题的监管滞后和监管不力。其次，我国现行法律法规忽视了制假售假行为本身的危害，因此对制假售假行为处罚较轻，执法力度不够，影响了威慑力的发挥；又由于配套法律法规未出台，一部分法律法规难以执行，如近年来出台的《无公害食品农业行业标准》等，由于立法层次较低，大多数属于推荐性标准；另一方面还由于检测方面的技术支撑体系尚未建立，所以有些法律法规执行较难，甚至难以实施。