推进侦查预审制度的立法建设

我国《刑事诉讼法》第一百一十四条规定：“公安机关经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行预审，对收集、调取的证据材料予以核实。”可见，预审环节理应是我国刑事诉讼程序的重要组成部分。然而现实却是鲜有明确的法律规范对其进行规定，更没有形成相应的体系。预审法律规范的欠缺主要体现在以下两个方面。

首先，国家法律对预审制度的规定有欠缺。从新中国成立直到1979年，关于预审制度的法律一直是空白。直到1979年首部《刑事诉讼法》中才在第三条规定，“对刑事案件的侦查、拘留、预审，由公安机关负责。”1996年《刑事诉讼法》修订后，第三条被修订为“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责”；第九十条又新增加了“公安机关经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行预审”的规定；而2012年新修订的《刑事诉讼法》，也并没有对预审制度进行细化的规定，只是在第三条和第一百一十四条保留了1996年的《刑事诉讼法》的上述两条内容。

由此可知，无论是1979年、1996年还是2012年的《刑事诉讼法》，都明确规定了预审工作属公安机关的职权范围。而1996年和2012年修订后的两版《刑事诉讼法》更明确要求公安机关办理刑事案件应当进行预审工作。然而法律虽已对预审有了明确规定，却并没有形成明显的体系。“预审”一词只在《刑事诉讼法》中出现了两次，法律对预审制度的具体性质、程序以及工作措施却是只字未提。

其次，部门规章对预审制度的规定有欠缺。1979年《刑事诉讼法》颁布前，部门规章就已经对预审有所规定。1954年公安部组织召开的第六次全国公安会议制订了《关于逮捕及预审工作的暂行条例（草案）》，该条例内容中承续了在革命根据地时期形成的预审制度体系。l979年，在公安部召开的第三次全国预审工作会议上，实时修改了《预审工作细则（草案）》的相关内容，并制定了《预审工作规则》，明确规定了预审的性质方针、受案范围、目标任务、工作手段、预审终结等，这些规定同时也写入了1987年公安部制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》中。然而，在1998年修订的《公安机关办理刑事案件程序规定》中却又删除了这些规定，并且上述规定也没有重新写入2012年的《公安机关办理刑事案件程序规定》。(https://www.daowen.com)

综上所述，我国预审仍处于法律不详，制度不清的状态，由于法律规范对预审的规定过于原则、简单，故在实践中易导致侦查预审制度的功能定位缺乏明确性。[7]这势必严重影响审判中心主义的诉讼制度改革依法有序地推进。完善立法，建立系统的预审制度法律规范势在必行。

第一，要使预审制度在法律层面形成完备的规范体系。《刑事诉讼法》中对“预审”的规定只有两处，这显然不足以确立一项法律制度。立足当下司法现状，与其大费周章地制定独立的《刑事预审法》，不如在现行《刑事诉讼法》的框架之下，对现有规定进行必要的补充、调整和完善。例如，根据《刑事诉讼法》第三条的字面规定，“侦查”和“预审”的关系应当是并列的，因此，立法上应当明确预审不同于侦查的独立地位。具体而言，可将现行《刑事诉讼法》第二编的名称修改为“立案、侦查、预审和提起公诉”，并在独立设置的预审一章中，明确预审的内容、功能、定位及具体程序等，使之在法律层面形成完备的规范体系。

第二，要使预审制度在部门规章层面得到明确。1979年《预审工作规则》已经对预审制度作了有关规定，因此，应结合预审制度改革的方向及审判中心主义的大背景，进一步完善和补充《公安机关办理刑事案件程序规定》，明确预审的性质、受案范围、目标任务、工作手段、预审终结等制度，使这部作为直接指导公安工作的部门规章能在司法实践中发挥更大的作用。