律师为城中村改造提供法律服务之探讨（以广州为例）

张俊锋[1]

一直以来，土地的一级开发垄断于政府之手，即集体所有的土地不能在房地产开发市场流通。要进行房地产开发，土地性质必须由集体土地转换为国有土地。但是，根据现行《土地管理法》之规定，只有国家征收后，集体土地才能转为国有土地。国家征收的弊端是土地升值价值大部分落于政府之手，村集体及村民无法得到合理的补偿，出现政府与村民争利之矛盾。由于城中村位于城市中心，集体土地的可预见利益更大，村集体和村民博弈能力也相对较强，政府一般无法采用征收的方式来完成城中村改造。此外，对于经济发达、财力雄厚的沿海地区的政府，其进行城中村改造的目标主要在于城市的整治，而非是通过土地一级市场开发获取巨额的财政资源，所以这些地方政府更愿意放弃征收手段，同意符合条件的集体土地直接转性为国有土地用于城中村改造，实现社会与村集体的共赢。在实践中，这些地方政府在改造过程中尚有税费、部分土地出让金的实际收益和GDP的增量，也能获得可观的收益。由此可见，城中村改造无论是采用何种模式，实质就是农村集体经济组织通过将部分集体所有的土地转变土地性质为国有土地并取得国有土地使用权，村集体经济组织通过转让国有土地使用权进行融资，用获取的资金来进行复建房的建设，简单地说就是“卖地建房”，是集体土地流转的一种特殊方式。(https://www.daowen.com)

广州作为国家五大中心城市之一，具有重要的战略地位。尽快解决城中村“脏、乱、差”问题以带动城市建设，已经成为广州近年来的主要任务之一。在广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》和广州市《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》《广州市城市更新办法》等相关地方政策陆续出台后，广州的城中村改造工作正式进入了丰收的季节。根据上述政策的规定，广州城中村改造的特点在于明确了村集体自主开发的原则，政府在改造过程中处于指导的地位，一定程度上消除了以往直接征收集体土地而出现政府与村民争利的消极影响。在全国范围内，广州市城中村改造是相对较新的领域，是能够突破我国土地城乡二元制束缚的创新点，具有重要的示范意义。